I SA/Łd 650/13

Dnia 10 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Koziński Sędziowie Sędzia NSA Anna Świderska Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk - Drozda(spr.) Protokolant Tomasz Furmanek po rozpoznaniu w dniu 10 października 2013 roku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty targowej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w B. wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta B. nr [...] z dnia [...], w sprawie opłat targowych (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego 2003.339.2972), zaskarżając ją w całości. Zarzucił jej rażące naruszenie prawa, tj. art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.). Z uwagi na charakter naruszenia Prokurator wniósł, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 13 marca 2012, poz. 270 ze zm.) o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona uchwał doznała wadliwości na skutek nadanie jej wstecznej mocy obowiązywania. Zgodnie bowiem z treścią § 10 wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2012 r. Prokurator wskazał, iż zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne, zwierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W dalszej części podniósł również, iż w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż wskazane 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. W ocenie Prokuratora, analiza treści uchwały nie wskazuje, aby miała miejsce konieczność nadania jaj wstecznej mocy obowiązywania. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta B. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, iż projekt zaskarżonej uchwały został przygotowany na sesję Rady Miasta, która została wyznaczona na dzień 29 grudnia 2011 r. i w tym dniu uchwała została przyjęta. Nadto podniosła, iż przedmiotowa uchwała, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 90 ustawy o samorządzie gminnym została przedłożona Wojewodzie [...], który miał możliwość orzeczenia nieważności ww. uchwały. Organ nadzoru nie stwierdził, aby niniejsza uchwała podjęta została z naruszeniem prawa. Rada Miasta przytoczyła regulacje, które pozwalają przyjęcie wcześniejszej daty wejścia w życie aktu normatywnego, a nawet nadania aktowi wstecznej mocy obowiązującej, o ile nie sprzeciwiają się temu zasady demokratycznego państwa prawa. Dodatkowo podkreśliła, że zakwestionowana uchwała, w porównaniu z uchwałą regulującą te same kwestie, a obowiązującą w roku poprzednim, zawiera analogiczne zapisy z różnicą w § 1 ust. 3 dotyczącym maksymalnej wysokości dziennych stawek opłaty targowej, co było konsekwencją zmiany ustawowej oraz § 5 i 7 dotyczącymi odpowiednio zmiany osoby inkasenta a także zmiany wysokości wynagrodzenia za inkaso. Zwrócono również uwagę na to, iż uchwała została podjęta z uwagi na potrzebę zmiany inkasenta opłaty targowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa, i to przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 19 pkt 2 u.p.o.l., rada gminy może (ale nie musi) zarządzić pobór opłat lokalnych w formie inkasa. Jest to zatem uprawnienie, nie zaś obowiązek rady gminy. Art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm. – dalej: "u.s.g.") uznaje za nieważne uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem (ust. 1). Jednocześnie stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności takiego aktu, ograniczając się do wskazania, iż wydano go z naruszeniem prawa (ust. 4). Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad uchwały lub zarządzenia w postaci "nieistotnego naruszenia prawa" oraz "sprzeczności z prawem", która obejmuje - jak należy sądzić - naruszenia prawa o charakterze istotnym. Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06, LEX nr 320891). Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sprzeczność uchwały lub zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813). Za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku TK z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02). W wyroku z dnia 29 lipca 2005 r., IV SA/Wa 995/05, LEX nr 190588, WSA w Warszawie podkreśla, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest legalność aktu, co oznacza konieczność zbadania, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. W przedmiotowej sprawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, wskazując iż w jej § 10 postanowiono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i ma zastosowanie od dnia 1 stycznia 2012 r. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że nabranie przez akt prawny mocy jest tożsamy z jego wejściem w życie. Zatem akt prawa miejscowego nie może wejść w życie nieposiadając mocy obowiązującej. Podobnie jak nie może posiadać mocy obowiązującej przed wejściem aktu w życie. W ocenie Prokuratora brak jest okoliczności, które zgodnie z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, uzasadniałyby odstąpienie w opisywanej sprawie od podstawowej zasady państwa prawnego, jaką jest niewątpliwie zasada nie działania prawa wstecz. W treści art. 4. cytowanej ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jasno wskazano zasady wejścia w życie aktów normatywnych. Jednocześnie w art. 5 tejże ustawy znalazł się zapis, iż przepisy powołanego art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Powyższy przepis jest krytykowany w doktrynie. Wskazuje się bowiem, iż "w demokratycznym państwie prawnym państwo prawne będzie zgodnie z ustawą gwałcić zasady państwa prawnego, w interesie państwa prawnego, w każdej sytuacji, w której zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. To jest regulacja, która nie powinna mieć miejsca w demokratycznym państwie prawnym, które ma konstytucyjne możliwości prawodawstwa nadzwyczajnego wyłączającego zasady demokratycznego państwa prawnego w demokratycznym państwie prawnym." (za: J.Boć, "Prawo administracyjne", Kolonia Limited 2004, s.112). Jednakże zarówno w literaturze jak i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że zasada niedziałania prawa wstecz nie ma charakteru bezwzględnego, absolutnego i w sytuacjach nadzwyczajnych ustawodawca może od niego odstąpić, np. gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji. Możliwość skorzystania z zapisów art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) powinna mieć charakter nadzwyczajny, wyjątkowy. Z punku widzenia przepisów Konstytucji, ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz zasad techniki legislacyjnej "nie można przyjąć, że jakikolwiek akt może wejść w życie z mocą wsteczną. Może być jednak tak, że prawodawca nakazuje stosować zasady wynikające z przepisów zawartych w tym akcie do oceny stanów faktycznych, które miały miejsce przed jego wejściem w życie." (Grzegorz Wierczyński, "Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz", Warszawa 2010r., s.828). Sąd pragnie zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktów prawnych tam wymienionych jest ich ogłoszenie. Zatem, warunkiem wejścia w życie przepisu jest nie tylko jego przyjęcie przez posiadający w tym zakresie stosowną kompetencję organ w przewidzianym prawem trybie ale dodatkowo ogłoszenie tego aktu prawnego. Dopiero spełnienie obu wymienionych warunków stanowi o tym, że dany akt normatywny wszedł do porządku prawnego. Należy podnieść w tym miejscu, iż wymogi pewności prawa i zaufania obywateli do państwa, w szczególności w przypadku podatków pobieranych w skali roku podatkowego (kalendarzowego), mają duże znaczenie i to zarówno w płaszczyźnie materialno – prawnej jak i proceduralnej. Chodzi bowiem o możliwość rozporządzania przez obywateli swoimi interesami przy uwzględnieniu obowiązku podatkowego jeszcze przed początkiem roku podatkowego, a tym bardziej, aby nie było wprowadzane z mocą wsteczną. W przedmiotowej sprawie podatnik nie miał możliwości zapoznania się z wysokością stawek podatku jakie będą obowiązywały w następnym roku podatkowym ze stosownym wyprzedzeniem, które powinno wynosić co najmniej 14 dni. Obowiązek, i możliwość, zapoznania się z obowiązującym prawem może zostać zrealizowany przez podatnika tylko wówczas, gdy prawo to zostanie w sposób należyty opublikowane. Bez znaczenia, w tego rodzaju sprawach, pozostaje okoliczność, na którą powoływała się Rada Miasta, że Minister Finansów w drodze rozporządzenia określił maksymalną wysokość dziennych stawek opłaty targowej. Wysokość stawek podatkowych wynika bowiem z uchwały rady gminy a nie z rozporządzenia. Podobne uwagi odnoszą się również do argumentu podniesionego przez Radę Miasta, że podatnicy nie zostali zaskoczeni wysokością stawek, gdyż w zaskarżonej uchwale pozostały one na tym samym poziomie, co w roku poprzednim. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, element zaskoczenia nie ma tu żadnego znaczenia. Ważne jest bowiem to, aby podatnik znał swoją sytuację podatkową na nadchodzący okres z odpowiednim wyprzedzeniem, co umożliwiłoby mu podjęcia najkorzystniejszych dla niego decyzji. W ocenie Sądu, trafny jest także zarzut dotyczący naruszenia zasady lex retro non agit. Znamienne jest to, iż zakaz retroaktywności stanowi fundament demokratycznego państwa prawnego, a jego podważenie przez organ państwa uznać należy za zachowanie wysoce naganne. Artykuł 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) dopuszcza nadanie aktowi normatywnemu "mocy wstecznej", ale tylko wówczas, "jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie". Należy dodać, że wsteczna moc prawa może dotyczyć tylko ewentualnie przyznania praw. Z całą stanowczością natomiast należy wykluczyć możliwość zastosowania tej normy do nakładania obowiązków (tak NSA w wyroku z dnia 11.01.2008 r. w spr. o sygn. akt II FSK 1526/06). Nie ma wątpliwości, iż zaskarżona uchwała dotyczy właśnie nałożenia określonych obowiązków na podatników. Przy czym, jak zwrócono na to uwagę powyżej, bez znaczenia jest kwestia czy pozostały one na tym samym poziomie, co w roku wcześniejszym czy też uległy zmianie. Regulacja dotyczy bowiem nałożenia na obywatela konkretnego obowiązku. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, iż rozpatrywana uchwała została podjęta z istotnym, oczywistym i bezpośrednim naruszeniem prawa, w szczególności z regulacją zawartą w treści art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) oraz art. 2 Konstytucji RP, które nie może być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym Należy podkreślić, iż dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie ma również znaczenia to, że przedmiotowa uchwała była już przedmiotem kontroli, prowadzonej przez Wojewodę Łódzkiego, który to organ nadzoru nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Z powyższych względów Sąd uznał zarzuty skargi za zasadne i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. D.B.