I SA/Gl 1053/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Pyszny, Sędziowie WSA Agata Ćwik-Bury, Dorota Kozłowska (spr.), Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi J. J. na uchwałę Rady Gminy Bojszowy z dnia 9 lutego 2015 r. nr IV/27/2015 w przedmiocie dokonania wyboru metody ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty oddala skargę. J. J. (dalej: skarżąca) 14 sierpnia 2024 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Gminy Bojszowy (dalej: Rada Gminy, organ) nr IV/27/2015 z 9 lutego 2015 r. w sprawie dokonania wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2015 r. poz. 801). W skardze skarżąca wniosła o uchylenie wskazanej uchwały. Skarżąca podniosła, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym w Gminie Bojszowy (dalej: Gmina) w zakresie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami, obowiązują dwie stawki przyjęte uchwałami w sprawie dokonania wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty, co potwierdza załączone do skargi pismo Przewodniczącego Rady Gminy [...] z 4 czerwca 2018 r., w którym przyznaje on że: "Tutejszy Organ w uchwale Nr IX/53/2015 z dnia 14 lipca 2015 r., wbrew regułom poprawnej legislacji, nie wprowadził klauzuli derogacyjnej w zakresie uchwały Nr IV/27/2015 z dnia 9 lutego 2015 r." Następnie skarżąca wywodziła, że w dalszej części pisma Przewodniczący Rady Gminy próbuje uzasadnić brak derogacji przepisów faktem, że uchwała podjęta później zastępuje automatycznie uchwałę wcześniejszą, choć był w pełni świadomy, że obowiązujące przepisy prawa nie dopuszczają takiej zasady. W ocenie skarżącej obowiązek dokonania derogacji przepisów prawa miejscowego, opartych na tej samej delegacji ustawowej, wynika bezpośrednio z przepisów Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" z 20 czerwca 2002 r. Ogólne zasady tworzenia przepisów prawa miejscowego zostały w przypadku wskazanych uchwał złamane i do dnia dzisiejszego nie podjęto kroków prawnych, aby jeden z tych przepisów uchylić w sposób przewidziany w "Zasadach Techniki Prawodawczej". Zatem wydawane przez rady gmin uchwały zawsze powinny uchylać wcześniej wydane przepisy w tym zakresie. To właśnie niestosowanie prawidłowych technik prawodawczych przez osoby przygotowujące uchwały, spowodowało sytuację występowania niejednolitego prawa miejscowego. Oba akty prawne ustalające stawki opłaty za gospodarowanie odpadami, zostały opublikowane w Dzienniku Wojewody Śląskiego i stanowią podstawę prawną wnoszenia opłat za gospodarowanie odpadami. Nie jest do końca jasne dlaczego Rada Gminy nie podjęła uchwały derogującej przepisy uchwały nr IV/27/2015 z 9 lutego 2015 r. mimo, że o fakcie popełnionego błędu była ona poinformowana jeszcze przed wejściem w życie przepisów z nowymi stawkami tj. w lipcu 2015 r. Podjęta wtedy uchwała nr IX/53/2015 z 14 lipca 2015 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2015 r. poz. 3933) uchyliła wprost uchwałę nr VII/46/2015, gdyż w wyniku zbyt późnego terminu publikacji naruszona została zasada niedziałania przepisów wstecz. Na rozprawie skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Podkreślono, że sąd administracyjny może jedynie stwierdzić nieważność uchwały Rady Gminy, nie może natomiast jej uchylić. W niniejszej sprawie nie zostały spełnione jakiekolwiek przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały nr IV/27/2015 z 9 lutego 2015 r. Natomiast kwestia skutecznego uchylenia uchwały Rady Gminy nr IV/27/2015 r. z 9 lutego 2015 r. w sprawie dokonania wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty kilkukrotnie była brana już pod uwagę w decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach: nr SKO/F/423/2575/14781/16 z 25 stycznia 2017 r., nr SKO/F/423/242/1337/18 z 13 kwietnia 2018 r., nr SKO.F/41.4/972/2018/7464 z 9 lipca 2018 r., nr SKO.F/41.4.456/2021/7372 z 23 lipca 2021 r. oraz w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: z 8 maja 2017 r., sygn. akt I S/VGI 1160/16; z 11 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/GI 390/17; z 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/GI 710/18 oraz z 7 września 2022 r., sygn. akt I SA/GI 1332/21. W orzeczeniach tych organ odwoławczy i sąd nie przychyliły się do stanowiska ówczesnego skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej: P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie została złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.), dalej: u.s.g. Zaakcentować należy, że zgodnie z brzmieniem ww. przepisu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, mógł zaskarżyć taką uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Wskazana nowelizacja u.s.g. zmieniła m.in. treść art. 101 ust. 1 tej ustawy i zgodnie z jego aktualnym brzmieniem - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, bez obowiązku wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa. Należy jednak zwrócić uwagę na treść przepisów przejściowych, tj. art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), zgodnie z którym przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy. Oznacza to, że nowe brzmienie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie wyłącznie do aktów organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, że zaskarżona uchwała została wydana przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zatem w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r. Powyższe oznacza, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego strona powinna wezwać organ gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca dopełniła obowiązku w zakresie dotyczącym wezwania organu do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego. Stosowne wezwanie zostało skierowane do organu pismem z 18 lipca 2024 r. Natomiast organ nie udzielił odpowiedzi. Dalej odnosząc się do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. należy wyjaśnić, że pojęcie interesu prawnego nie jest zdefiniowane normatywnie. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że interes prawny ma zawsze wynikać z normy prawnej. Co do zasady ma to być norma prawa materialnego. Interes prawny musi mieć charakter indywidualny (tzn. dotyczący konkretnej osoby), osobisty (tj. własny i zindywidualizowany), realny oraz dotyczyć wprost i bezpośrednio podmiotu kwestionującego dany akt. Bezpośredniość interesu prawnego polega na bezpośredniości związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z której wywodzony jest jego interes prawny, natomiast jego realność oznacza, że nie może to być tylko interes przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny, ale ma być to interes już rzeczywiście istniejący (por. D. Dąbek (w:) Ustawa o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, art. 101). Sąd uznał, że kwestionowana uchwała wpływała na sytuację materialnoprawną skarżącej. Na jej podstawie ustalane były bowiem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Trzeba także zaznaczyć, że w sprawie nie ma zastosowania art. 101 ust. 2 u.s.g., gdyż w sprawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nie orzekał sąd administracyjny i skargi nie oddalił. Natomiast w myśl art. 101 ust. 4 u.s.g. w sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94. Z kolei zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. nawiązuje m.in. do art. 91 ust. 4 u.s.g., gdyż w tym przepisie jest właśnie mowa o ograniczeniu się do wskazania, że uchwałę "wydano z naruszeniem prawa", przy czym art. 91 u.s.g. dotyczy także uchwał będących aktami prawa miejscowego. Regulacja zawarta w art. 91 u.s.g. jest regulacją odrębną od regulacji zawartej w art. 94 u.s.g. Art. 94 u.s.g. dotyczy sytuacji, gdy uchwała rady jest dotknięta "istotnym" naruszeniem prawa, a tylko z powodu upływu terminu określonego w art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz o jej "niezgodności z prawem" - art. 94 ust. 2 u.s.g. Natomiast w rozpoznawanej sprawie brak jest jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia nieważności uchwały. Na takie naruszenie nie wskazuje także skarżąca. Natomiast Sąd nie jest uprawniony do uchylenia uchwały, na co wskazuje omówiony przepis art. 147 P.p.s.a. Z kolie odnosząc się do zarzutów skarżącej wskazać należy, że organy gminy, którym ustawodawca przyznał uprawnienia stanowienia prawa, powinny kierować się zasadami poprawnej legislacji. W doktrynie prawoznawstwa podkreśla się, iż do elementarnych zasad techniki prawodawczej należy zaliczyć regułę zakazu stosowania derogacji milczącej i nakazu stosowania derogacji wyraźnej. Powyższe reguły wynikają z przepisów § 82 i § 86 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283). w sprawie zasad techniki prawodawczej, zamieszczonych w dziale II, mających z mocy § 143 zastosowanie do aktów prawa miejscowego, stanowiących, że zmiana (nowelizacja) ustawy polega na uchyleniu niektórych jej przepisów, zastąpieniu niektórych jej przepisów przepisami o innej treści lub brzmieniu albo na dodaniu do niej nowych przepisów, nie może natomiast polegać na tym, że dawny przepis zastępuje się nowym, nie wskazując jednocześnie dokonywania tej zmiany (nowelizacja dorozumiana). Jednakże w praktyce tworzenia prawa występują dwie formy nowelizacji prawa: dorozumiana i wyraźna. Nowelizacja dorozumiana ma miejsce w sytuacji, gdy zostaje wydany nowy przepis sprzeczny z obowiązującym dotychczas. W tym względzie przywołać przyjdzie orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, formułujące zasady możliwości uchylania mocy obowiązującej danego aktu prawnego (por. wyroki z 8 listopada 1994 r., sygn. akt P 1/94, OTK 1994 cz. II poz. 37, s. 74 i 76 i z 12 stycznia 1995 r., sygn. akt K 12/94, OTK 1995 cz. II poz. 2, s. 26). Trybunał opowiedział się za dopuszczalnością takiej techniki legislacyjnej, która wprawdzie nie wprowadza w sposób wyraźny klauzuli derogacyjnej, stwierdzającej uchylenie określonego przepisu, lecz w sposób dorozumiany - przez wejście nowych przepisów odmiennie regulujących dane zagadnienie - znosi przepisy wcześniejsze, pozbawiając je mocy obowiązującej. Warunkiem zastosowania powyższej techniki jest jedynie to, by normy prawne nie były stanowione jednocześnie i norma późniejsza nie była hierarchicznie niższa od normy wcześniejszej. Analogiczny pogląd wyrażono w orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmując, że w razie wątpliwości co do mocy obowiązującej przepisów o sprzecznej treści, zawartych w różnych aktach prawnych pochodzących z różnego czasu, w wypadku gdy przepisy późniejsze nie uchylają wcześniejszych, należy przyznać pierwszeństwo przepisowi późniejszemu, zgodnie z zasadą lex posterior derogat legi priori. Na tle przepisów wprowadzanych kolejnymi ustawami wskazywano też, że o mocy obowiązującej przepisu nie decyduje okoliczność, w jakim akcie prawnym przepis ten został zamieszczony, lecz jego treść i istota (por. uchwała z 12 kwietnia 1994 r., sygn. akt I PRN 12/94, opubl. OSNAPU 1994 nr 4 poz. 61; wyrok z 13 marca 1997 r., sygn. akt I PKN 55/97, opubl. OSNAPU 1997 nr 13 poz. 235 i powołane tam orzeczenia). Wprawdzie Rada Gminy w uchwale nr IX/53/2015 z 14 lipca 2015 r. nie wprowadziła klauzuli derogacyjnej w zakresie uchwały nr IV/27/2015 z 9 lutego 2015 r. Nie można jednak z tego wywodzić, że od 1 sierpnia 2015 r. na terenie Gminy obowiązywał dwie uchwały określające różne stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zważywszy, że uchwała nr IX/53/2015 została podjęta później niż uchwała nr IV/27/2015, reguluje tę samą materię co uchwała nr IV/27/2015 oraz jednoznacznie określa datę początkową jej obowiązywania (tj. że obowiązuje od 1 sierpnia 2015 r., co jest dopuszczalne, biorąc pod uwagę datę jej ogłoszenia), należy uznać, że uchwała ta pozbawiła mocy obowiązującej uchwałę nr IV/27/2015 z 9 lutego 2015 r. zgodnie z zasadą lex posterior derogat legi priori akceptowaną przez Trybunał Konstytucyjny i Sąd Najwyższy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.