I SA/Gl 1101/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Suleja-Klimczyk, Sędziowie WSA Beata Machcińska, Teresa Randak (spr.), Protokolant Dominika Zabielska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A Sp.j. w P. na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach z dnia 19 listopada 2015 r. nr XIV/200/2015 w sprawie zasad udzielania osobom fizycznym dotacji celowych na dofinansowanie kosztów inwestycji z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej do wykonania termomodernizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie miasta Tarnowskie Góry 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do załącznika numer 2 "Załączniki – część przedmiotowa. Nowe źródło ciepła" w punkcie 1 w zakresie słów "wydany przez Laboratorium Akredytowane przez Polskie Centrum Akredytacji"; 2) zasądza od Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach na rzecz strony skarżącej kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A Spółka Jawna wniósł skargę na uchwałę Nr XIV/200/2015 Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach z dnia 19 listopada 2015 r. w sprawie zasad udzielania osobom fizycznym dotacji celowych na dofinansowanie kosztów inwestycji z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej do wykonania termomodernizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie miasta Tarnowskie Góry, zarzucając jej naruszenie artykułu 11 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego Rady (WE) NR 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiające wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 339/93, który szczegółowo reguluje obowiązek wzajemnego uznawania przez kraje członkowskie akredytowanych jednostek oceniających zgodność. Uzasadniając skargę, skarżący wskazał, że w dniu 19 listopada 2015r. Rada Miasta Tarnowskie Góry podjęła uchwałę Nr XIV/200/2015, w sprawie zasad udzielania osobom fizycznym dotacji celowych na dofinansowanie kosztów inwestycji z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej do wykonania termomodernizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie miasta Tarnowskie Góry. W treści Załącznika nr 2 do przyjętego uchwałą Regulaminu znalazł się zapis, ograniczający dopuszczenie do stosowania w Programie wyłącznie kotłów grzewczych, które zostały zbadane przez laboratorium posiadające akredytację Polskiego Centrum Akredytacji (PCA). Takie sformułowanie warunku dopuszczenia kotłów grzewczych na paliwo stałe powoduje wyeliminowanie urządzeń Zakładu/spółki jawnej z możliwości stosowania ich w programie. Jak podniosła Spółka jej kotły na paliwa stałe, posiadają wymagane normą PN-EN 303-5:2012 badania wykonane w laboratorium, które uzyskało akredytację Czeskiego Instytutu Akredytacji w P. (Ćeskyinstitut pro akreditaci -CIA), a mimo to zgodnie z zapisem Regulaminu nie mogą być dopuszczone jako nowe źródła ciepła, gdyż badania przeprowadziło laboratorium nie posiadające akredytacji PCA (jak tego wymaga Załącznik nr 2 do Regulaminu). Artykuł 11 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (WE) NR 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiające wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 339/93, szczegółowo reguluje obowiązek wzajemnego uznawania przez kraje członkowskie akredytowanych jednostek oceniających zgodność (w tym laboratoriów badawczych). Zgodnie z tym przepisem akredytacja dla jednostki oceniającej zgodność, wydana przez poszczególne krajowe jednostki akredytujące obowiązuje na terenie całej Unii Europejskiej. Taki zapis Artykułu 11 ma zagwarantować stosowanie ogólnej zasady traktatowej o swobodzie przepływu towarów. Wprowadzone przez Radę Miasta Tarnowskie Góry, warunki dla urządzeń grzewczych, ograniczają możliwość stosowania produktów Spółki, a tym samym narażają ją na realne straty w wyniku braku możliwości sprzedaży kotłów. Dalej, autor skargi wskazał, że w odpowiedzi udzielonej na wezwanie z dnia [...] r. o zaprzestanie naruszania prawa Prezydent Tarnowskich Gór powołał się na zapisy zawarte w Regulaminie naboru wniosków z zakresu ochrony atmosfery, będącym Załącznikiem nr 1 do uchwały Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. nr [...] z dnia [...] roku oraz na uchwałę Sejmiku Województwa [...] [...], "Program ochrony powietrza dla terenu województwa śląskiego mający na celu osiągnięcie poziomów dopuszczalnych substancji w powietrzu oraz pułapu". Oba dokumenty zawierają niezgodny z prawem zapis, dotyczący akceptowania, w przypadku dofinansowywania programów ograniczenia niskiej emisji ze środków publicznych, wyłącznie kotłów posiadających badania wykonane przez laboratoria akredytowane przez PCA. Fakt umieszczenia w tych dokumentach zapisu niezgodnego z prawem europejskim nie zwalnia Burmistrza Miasta oraz Rady Miasta Tarnowskie Góry od obowiązku stosowania w swoich aktach prawnych zapisów zgodnych z prawem. Niedopuszczenie urządzeń Spółki do programu jest naruszeniem podstawowych zasad prawa i stanowi narażenie skarżącej na wymierne straty w wyniku rezygnacji przez mieszkańców z zakupu jej urządzeń. Skarżący Zakład wniósł o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonego "REGULAMINU udzielania osobom Fizycznym dotacji celowej do wykonania termomodernizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych" w zakresie Załącznika nr 2 "Załączniki - część przedmiotowa. Nowe źródła ciepła. Punkt 1", 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Miasta Tarnowskie Góry wniósł o jej oddalenie. Jak wskazał organ, uchwała określa zasady udzielania osobom fizycznym dotacji celowych na dofinansowanie kosztów inwestycji z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej do wykonania termomodernizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie miasta Tarnowskie Góry. Zgodnie ze stanowiącym załącznik nr 2 do regulaminu stanowiącemu załącznik do uchwały zawierającym wzór: "Oferty firmy wykonującej termomodernizacje, tj.: wymianę kotłów węglowych, gazowych, na biomasę, pompy ciepła, zabudowę węzłów cieplnych lub ocieplenie budynków" w tabeli "Załączniki - część przedmiotowa" w wierszu pierwszym wskazano następujący wymagany dokument dla nowego źródła ciepła: "Dokument badania energetyczno-emisyjnego (wydany przez laboratorium akredytowane przez Polskie Centrum Akredytacji) dla kotłów na paliwa stałe, potwierdzający, że kocioł spełnia wymagania 5 klasy wg normy PN-EN 303-5:2012". Zapis dotyczący wymogu posiadania sprawozdania z badań wydanego przez Polskie Centrum Akredytacji zawarty został również w § 7 ust. 3 Regulaminu, co zostało pominięte przez Skarżącego. Sprawozdanie z badań winno zostać wydane przez laboratorium badawcze posiadające akredytację Polskiego Centrum Akredytacji w zakresie określonym w ust. 2, potwierdzającym, że kocioł charakteryzuje się wysoką sprawnością oraz niską emisją zanieczyszczeń, co pozwala zakwalifikować go jako urządzenie o zmniejszonym oddziaływaniu na środowisko". Powyższe zapisy zostały wprowadzone w oparciu o wymagania stawiane przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. oraz akt prawa miejscowego - Program ochrony powietrza dla terenu województwa [...] mającego na celu osiągnięcie poziomów dopuszczalnych substancji w powietrzu oraz pułapu stężenia ekspozycji, przyjęty uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] r. Wynika to z faktu, że realizowane przez Gminę Tarnowskie Góry na podstawie zaskarżonej uchwały zadanie pn. "Udzielanie osobom fizycznym dotacji celowej do wykonania termomodernizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie gminy Tarnowskie Góry" finansowane jest ze środków pochodzących z częściowego warunkowego umorzenia pożyczki udzielonej przez WFOŚ i GW w K.. Korzystanie ze środków Funduszu wiąże się z przestrzeganiem zasad, w tym wymagań stawianym urządzeniom grzewczym, które zostały określone w § 4 Regulaminu naboru wniosków z zakresu ochrony atmosfery (stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały Zarządu Funduszu nr [...] z dnia [...] r.). Zgodnie z § 4 ust. 2 Regulaminu "spełnienie wymagań winno być potwierdzone certyfikatem lub sprawozdaniem z przeprowadzonych badań, które zostały wykonane przez jednostki akredytowane, przez Polskie Centrum Akredytacji, laboratorium" Wymagania dla urządzeń grzewczych na paliwa stałe określone zostały ponadto w Programie ochrony powietrza dla terenu województwa [...] mającego na celu osiągnięcie poziomów dopuszczalnych substancji w powietrzu oraz pułapu stężenia ekspozycji, przyjętym uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] r. w uchwalonym Programie, w tabeli nr 68 Ograniczenie emisji ze źródeł spalania paliw o małej mocy (do 1 MW), w punkcie 7 określono wymagania dla urządzeń na paliwa stałe, tj.:"W przypadku kotłów na paliwo stałe, dofinansowanie powinno być udzielane na zakup urządzeń dobrej jakości, spełniających wymagania klasy 4 (do roku 2015) oraz najwyższej klasy 5 (od roku 2016) według normy PN-EN 303-5:2012,(,..)urządzenie musi posiadać minimum certyfikaty wydane przez jednostki akredytowane przez PCA, które są wiarygodnym źródłem informacji o produkcie". Przyjęty uchwałą Sejmiku Województwa [...] Program ochrony powietrza stanowi akt prawa miejscowego, do którego przestrzegania i realizacji zobowiązane są wszystkie gminy z terenu województwa [...]. Organ wskazał ponadto, że w związku z otrzymanym w dniu 18 maja 2016 r. wezwaniem G. G. do usunięcia naruszenia polegającego na zastosowaniu niewłaściwych zapisów w Regulaminie udzielania osobom fizycznym dotacji celowej do wykonania termomodernizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przyjętym uchwałą Nr XIV/200/2015 Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach z dnia 19 listopada 2015 r., Burmistrz Miasta wystąpił do WFOŚ i GW w K. oraz do Marszałka Województwa [...] w przedmiotowej sprawie (kopie pism z dnia 21.06.2016r. znak [...]). W odpowiedzi (pismo z dnia 04.07.2016r.znak [...] wyraził stanowisko, że nie widzi konieczności zmiany "Regulaminu..." i zawartych w nim zapisów. Powyższe nie zmienia faktu, że biorąc pod uwagę Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 z 9 lipca 2008 r. w przypadku udokumentowania przez producenta faktu spełniania zapisów zawartych w Artykule 11, certyfikat taki może zostać uznany, a kotły dopuszczone do zabudowy. Marszałek Województwa nie udzielił odpowiedzi na zgłoszone przez Burmistrza Miasta wątpliwości. W ocenie organu zawarcie w uchwale Nr XIV/200/2015 Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach z dnia 19 listopada 2015 r. w sprawie zasad udzielania osobom fizycznym dotacji celowych na dofinansowanie kosztów inwestycji z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej do wykonania termomodernizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie miasta Tarnowskie Góry wymogu posiadania przez dotowane kotły na paliwa stałe sprawozdania z badań wydanego przez laboratorium badawcze posiadające akredytację Polskiego Centrom Akredytacji było zasadne. Zapisy przyjętego przez Radę Miejską w Tarnowskich Górach Regulaminu udzielania osobom fizycznym dotacji celowej do wykonania termomodernizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych stanowią odzwierciedlenie wymagań stawianych urządzeniom, które mogą być finansowane ze środków WFOŚ i GW w K. oraz są zgodne z obowiązującym aktem prawa miejscowego. Końcowo, organ wskazał, iż uznając bezzasadność wezwania do usunięcia naruszenia prawa Rada Miejska w Tarnowskich Górach nie zmieniła w zaskarżonej części uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Spór w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Rada Miasta Tarnowskie Góry wprowadzając w załączniku nr 2 do Regulaminu będącego integralną częścią uchwały z dnia 19 listopada 2015 r., nr XIV/200/2015 udzielania osobom fizycznym dotacji celowej do wykonania termomodernizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych w punkcie 1 oznaczonym "Załączniki – część przedmiotowa" naruszyła prawo poprzez wprowadzenie obowiązku przedłożenia dokumentu badania energetyczno – emisyjnego wydanego przez laboratorium akredytowane przez Polskie Centrum Akredytacji dla kotłów na paliwa stałe. Rozstrzygnięcie tak zarysowanego sporu wymaga jednakże w pierwszej kolejności ustosunkowania się do legitymacji procesowej strony skarżącej, określonej w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – w dalszej części uzasadnienia określanej zamiennie skrótem "u.s.g.". Zgodnie z jego treścią każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Podstawowymi przesłankami koniecznymi dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego są zatem: uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia (które w niniejszej sprawie zostało skutecznie dokonane - okoliczność bezsporna) oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Oznacza to, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza, (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienie". Należy przy tym podzielić w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 9 czerwca 1995 r. (sygn. IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125) stwierdził, iż: "Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (...), to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Interes prawny powinien wynikać z przepisów prawa materialnego". Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, trzeba dowieść, iż zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. W niniejszej sprawie – jak podniosła strona skarżąca – Rada Miasta Tarnowskie Góry – wprowadziła obowiązek udokumentowania, że kocioł na paliwo stałe objęty regulaminem udzielania dotacji spełnia wymagania klasy piątej według normy PN – EN 303 - 5:2012 badaniem wydanym przez laboratorium akredytowane przez Polskie Centrum Akredytacji, a to narusza jej interes prawny, gdyż kotły, które oferuje do sprzedaży posiadają badania Czeskiego Instytutu Akredytacji w P.. Przyjdzie wskazać, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa, znalazła odzwierciedlenie w art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej ( Dz. U. Nr 220, poz. 1447 z 2010 r. z późn. zm. ). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa oznacza, iż wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się określoną i zarazem istotną cechą powinny być traktowane równo (orzeczenie TK z 13 września 1990 r., U 4/90, OTK 1990, poz. 10). Ponadto, zdaniem Trybunału, zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym, jednak pod warunkiem, że adresaci norm prawnych charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami (orzeczenie TK z 9 marca 1988 r., U 7/87, OTK 1988, poz. 1). Reasumując, należałoby zaakcentować, że z w/w orzeczeń wywieść można, iż zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych (orzeczenie TK z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94, OTK 1995, poz. 12). Podobny pogląd wyraził także Sąd Najwyższy oraz Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd Najwyższy stwierdził m.in., że konstytucyjna zasada równości szans w fazie rozpoczęcia lub rozwijania działalności gospodarczej oznacza zakaz uchwalania w aktach prawnych niższej rangi postanowień lub klauzul o charakterze dyskryminacyjnym w zakresie dostępu do rzeczowych, kapitałowych lub osobowych czynników działalności gospodarczej (orzeczenie SN z 26 czerwca 1992 r., III ARN 31/92, OSN 1994, nr 2, poz. 38;). Wprowadzenie obowiązku legitymowania się badaniem wystawionym wyłącznie przez jednostkę posiadającą akredytację Polskiego Centrum Akredytacji narusza w ocenie Sądu, zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Jak wskazał SN w wyroku z dnia 21 września 1994 r., sygn. akt II ARN 44/94 "Warunkiem równości wobec prawa jest bowiem pozostawanie w takiej samej lub chociażby analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej". W ocenie Sądu wprowadzanie przez Radę Miasta w/w obowiązku nie może prowadzić do eliminowania z rynku podmiotów, które posiadają badania kotłów jednostki akredytowanej przez inny podmiot, w sytuacji, gdy podmiot ten jest uprawniony do wykonywania takich badań. Sąd zauważa, że w badanej sprawie zyskały przywileje te jednostki, które oferują do sprzedaży kotły posiadające badanie jednostki akredytowanej przez PCA, a to oznacza, że przywileje takie są zaprzeczeniem zasady równego traktowania podmiotów, spełniających te same normy. W tej sytuacji zasadne jest przyjęcie konkluzji, że przedsiębiorca, prowadzący działalność gospodarczą, posiada legitymację procesową wynikającą z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z 2011 r. ) do wystąpienia – po wezwaniu rady gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego – ze skargą do sądu administracyjnego, w sytuacji, gdy rada wprowadza przepisy, które naruszają jego prawo do równego traktowania. "Interes prawny" w takim przypadku wynika z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U. z dnia 16 lipca 1997 r. ) w zw. z art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 220, poz. 1447 z 2010 r. z późn. zm. ), zgodnie z którym "Podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa". Wymaga nadto podkreślenia, że tut. Sąd wyrokiem z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1189/16 stwierdził nieważność uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 17 listopada 2014 r., nr IV/57/3/2014 w przedmiocie ochrony powietrza w części dotyczącej słów "przez PCA". Jak wskazał Burmistrz, w odpowiedzi na skargę, zapisy Regulaminu przyjęte przez Radę Miasta Tarnowskie Góry wynikały m.in. z w/w uchwały Sejmiku. Wyeliminowanie z obrotu prawnego przepisu, w oparciu o który wprowadzono sporną regulację w zaskarżonej uchwale, przesądza o konieczności stwierdzenia jej nieważności. Kierując się argumentacją zawartą w w/w wyroku należy wskazać, że przedmiotowa uchwała, zawęża granice wolności gospodarczej przysługującej przedsiębiorcy prowadzącemu działalność polegającą na ograniczeniu możliwości zakupu (zbywania) jego produktów (kotłów na paliwa stałe) ze względu na brak możliwości dofinansowania ze środków publicznych. Wobec tego uchwała, ingerując w sferę przyznanej wolności (publicznego prawa podmiotowego), w sposób bezpośredni ma wpływ na sytuację prawną skarżących, co uzasadnia ich interes prawy. Natomiast powodując ograniczenie ich wolności gospodarczej interes ten narusza. Uchwała ta, w części wskazanej w skardze, narusza w sposób istotny prawo, w tym art. 11 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 339/93. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 765/2008 szczegółowo regulującego obowiązek wzajemnego uznawania przez kraje członkowskie akredytowanych jednostek oceniających zgodność, ze względu na stwierdzenie, iż "urządzenie musi posiadać minimum certyfikaty wydane przez jednostki akredytowane przez PCA, które są wiarygodnym źródłem informacji o produkcie". Wyraźnie wskazuje na obowiązek posiadania certyfikatu wystawionego przez jednostkę akredytowaną przez Polskie Centrum Akredytacji (i tak to odczytywały Gminy przygotowujące regulaminy dotyczące udzielania dotacji (dofinansowania) na zakup m.in. kotłów z funduszy publicznych), podczas gdy z regulacji europejskich wynika, iż może to być certyfikat wystawiony przez jednostki akredytowane przez właściwe jednostki innych krajów członkowskich. Z przyczyn wyżej wskazanych Sąd uwzględnił skargę. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.