I SA/Gl 1154/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości na 2014 r. w kwestii wniosku strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji p o s t a n a w i a wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. WSA/post.1 - sentencja postanowienia Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. (określany dalej jako "strona" albo "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Z. z dnia [...] r. nr [...] określającą wysokość zobowiązania w podatku od nieruchomości za okres od stycznia do grudnia 2014 r. w kwocie [...] zł. Wraz ze skargą strona złożyła (w odrębnym piśmie) wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, adresowany w pierwszej kolejności do organu. Na wypadek zaś nieuwzględnienia go przez organ, strona wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez Sąd. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania strona w pierwszej kolejności podniosła, że jako samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej stanowi jednostkę sektora finansów publicznych, działającą na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej; Dz.U. z 2013 r., poz. 217 ze zm. (dalej w skrócie: u.dz.l.). Zastosowanie do skarżącego mają także przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych; Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm. (dalej w skrócie: u.f.p.). Skarżący zaakcentował, że wydatki ze środków jednostek sektora finansów publicznych mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w planie finansowym jednostki. Zasadą jest nadto, że wydatki i łączne rozchody ujęte w rocznych planach finansowych stanowią nieprzekraczalny limit. Od zasady tej istnieje wyjątek (koszty mogą ulec zmianie) jeżeli łącznie spełnione będą dwa warunki: zrealizowano przychody własne wyższe od prognozowanych oraz zwiększenie kosztów nie spowoduje zwiększenia dotacji z budżetu lub zwiększenia planowanego stanu zobowiązań. Skarżący stwierdził dalej, że przestrzeganie zasady nieprzekraczalności limitu wydatków objęte jest reżimem odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Następnie skarżący podkreślił, że w planie finansowym na 2014 r. na podatki i opłaty zaplanował kwotę wydatków wynoszącą 872.000,00 zł, w tym na podatek od nieruchomości w wysokości zadeklarowanej a nie wynikającej z zapadłych decyzji. Wskazał przy tym, że na dzień 30 czerwca 2014 r. przebieg ich realizacji kształtuje się już na poziomie prawie 80 %. Wynik finansowy skarżącego na ten sam dzień zamyka się stratą w wysokości 1.863.557,47 zł, która pogłębia się i uniemożliwia dokonywanie przesunięć pomiędzy zobowiązaniami skarżącego w taki sposób, by nie naruszyć dyscypliny finansów publicznych. Na skutek pogłębiającej się straty zmniejszeniu ulegają również fundusze własne skarżącego. Sporządzone na dzień 30 czerwca 2014 r. zestawienie należności i zobowiązań wykazuje, iż zobowiązania przekraczają należności o kwotę 12.280.163,36 zł, w tym wymagalnych o kwotę 1.062.008,95 zł. Skarżący ma duże trudności z regulowaniem swoich zobowiązań, co potwierdzają wyliczone w oparciu o bilans wskaźniki płynności finansowej, zwłaszcza płynności bieżącej, oscylującej w okolicy zera. Nadto, dokonując nawet nieuprawnionego wydatku (czyli naruszając zasady planowości, celowości, racjonalności wydatkowania środków publicznych), wydatek dokonany będzie ze szkodą dla podstawowej działalności skarżącego, czyli udzielanych świadczeń zdrowotnych. Szkoda ta spowoduje trudne do odwrócenia skutki, gdyż nieudzielenie w konkretnym przypadku pomocy medycznej w pełnym możliwym zakresie, ze względu na brak środków finansowych, zawsze niesie takie skutki. Reasumując, skarżący stwierdził, że jego sytuacja finansowa nie pozwala, aby bez uszczerbku dla realizowanych przez niego świadczeń na rzecz pacjentów uregulować określony decyzją organów podatek. Następstwa wywołane brakiem udzielonych świadczeń medycznych mają zaś charakter nieodwracalny i nawet późniejszy zwrot uiszczonego podatku - w przypadku uwzględnienia skargi - zaistniałych skutków nie odwróci. Do wniosku skarżący załączył bilans sporządzony na dzień 31 grudnia 2013 r., zestawienie należności i zobowiązań na dzień 30 czerwca 2014 r., plan finansowy wstępny na 2014 r., informację o przebiegu wykonania planu finansowego oraz odpis z KRS. Postanowieniem z dnia 15 października 2014 r. organ odwoławczy odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że w postępowaniu podatkowym przedmiotem sprawy była wykładnia prawa materialnego w zakresie stawek podatkowych. Jednakże prawo podatkowe nie zmieniło się w stosunku do roku poprzedzającego rok objęty zaskarżoną decyzją; nie wskazano nadto, aby w sytuacji strony nastąpiły zmiany, które miałyby wpływ na zmianę wysokości zobowiązania podatkowego poprzez jego zaniżenie w stosunku do lat ubiegłych. Organ zaznaczył też, że strona wyłączyła spod opodatkowania budowle i przyjęła niższą stawkę do zadeklarowania do opodatkowania gruntów w 2014 r. jedynie z powodu innego niż dotychczas poglądu na wykładnię przepisów ustawy podatkowej. Postanowieniem z dnia 30 października 2014 r. sygn. akt I SO/Gl 8/14 starszy referendarz sądowy, po rozpoznaniu wniosku skarżącego o przyznanie prawa pomocy, zwolnił go od wpisu sądowego od skargi w ponad 1/5 jego części i od wpisu sądowego od skargi kasacyjnej w ponad 1/5 jego części oraz oddalił wniosek o zwolnienie od kosztów sądowych w pozostałym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. (dalej w skrócie: P.p.s.a.), po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1 ustawy, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (wskazane orzeczenie może obejmować także akty wydane lub podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy). Zaakcentować w pierwszej kolejności trzeba, że instytucja wstrzymania wykonania dotyczyć może jedynie takiego aktu, który nadaje się do wykonania. Aktami takimi są w szczególności te, które nakładają na ich adresatów obowiązek świadczenia. Z tego rodzaju decyzją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, utrzymuje ona bowiem w mocy decyzję organu pierwszej instancji określającą wysokość zobowiązania podatkowego. Poprzez wykonanie takiej decyzji rozumieć zaś należy, w braku dobrowolnej wpłaty należności podatkowej, jej przymusowe ściągnięcie w drodze egzekucji administracyjnej. Po drugie wskazać należy, że wymienione przez ustawodawcę w art. 61 § 3 P.p.s.a. pojęcia "znacznej szkody" i "trudnych do odwrócenia skutków" jako zwroty niedookreślone wymagają skonkretyzowania w danych sytuacjach. Ogólnie przyjmuje się, że przy przesłance "znacznej szkody" chodzi o taką szkodę (majątkową a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Dotyczy to takich przypadków, w których grozi utrata przedmiotu świadczenia, gdzie na skutek swych właściwości nie może być on zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04; por. też B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005, komentarz do art. 61 P.p.s.a.). Podkreślić również trzeba, że sąd nie jest związany przesłanką niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków tylko w odniesieniu do skarżącego. Art. 61 § 3 P.p.s.a. nie ogranicza bowiem możliwości wstrzymania wykonania aktu do sytuacji, gdy to skarżącemu grozi taka szkoda bądź skutki. Przepis ten nie precyzuje wszak expressis verbis, że wskazane w nim przesłanki pozytywne wstrzymania wykonania dotyczyć miałyby wyłącznie skarżącego. Zaznaczyć wreszcie przyjdzie, że inicjatywa do wskazania na istnienie przesłanek wstrzymania wykonania aktu (decyzji) przysługuje stronie skarżącej, która winna taki stan rzeczy uprawdopodobnić w uzasadnieniu swego wniosku. To na podstawie jej argumentacji, popartej stosowną dokumentacją, Sąd może ocenić istnienie przesłanek pozwalających na wstrzymanie wykonania decyzji. Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania jest zatem wskazanie we wniosku na okoliczności uzasadniające możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione (por. B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, op. cit., s. 168). Nadto wskazać należy, iż Sąd badając wystąpienie przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć nie tylko na ocenie wniosku strony skarżącej ale również na analizie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji Sąd winien posiłkować się również dokumentacją, obrazującą sytuację finansową strony, zebraną w toku rozpatrywanego wniosku o prawo pomocy, mimo iż, jak wskazuje się w orzecznictwie, przesłanki przyznania stronie prawa pomocy nie są tożsame z tymi, które warunkują możliwość wstrzymania wykonania aktu. W rozpatrywanej sprawie, przed odniesieniem się do argumentacji skarżącego zawartej we wniosku o wstrzymanie wykonania oraz do znajdującej się w aktach dokumentacji źródłowej, Sąd za celowe uznał zwrócenie uwagi na regulacje prawne, dotyczące zakresu egzekucji należności podatkowych w stosunku do jednostki budżetowej - jednostki sektora finansów publicznych, którą jest skarżący, działający w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Zgodnie z art. 51 u.dz.l., samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej prowadzi gospodarkę finansową na zasadach określonych w tej ustawie. Pokrywa on z posiadanych środków i uzyskiwanych przychodów koszty działalności i reguluje zobowiązania (art. 52 u.dz.l.), zaś podstawą jego gospodarki finansowej jest plan finansowy ustalany przez kierownika (art. 53 u.dz.l.). Nadto, podmiot leczniczy, zgodnie z art. 86 ust. 1 u.dz.l., prowadzi gospodarkę finansową na zasadach określonych w przepisach o finansach publicznych. Samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych (art. 9 pkt 10 u.f.p.). Stosuje się do nich odpowiednio przepisy u.f.p. (art. 10 ust. 2 u.f.p.). Zgodnie z kolei z art. 164 ust. 1 u.f.p. (w odniesieniu do budżetu państwowej jednostki budżetowej) oraz mającego analogiczne brzmienie art. 256 u.f.p. (w odniesieniu do budżetu samorządowej jednostki budżetowej) wydatki nieprzewidziane, których obowiązkowe płatności wynikają z tytułów wykonawczych, wyroków sądowych lub ugód, mogą być dokonywane bez względu na poziom środków finansowych zaplanowanych na ten cel. Odpowiednia zmiana planu wydatków powinna nastąpić w trybie przeniesień wydatków z innych podziałek klasyfikacji wydatków lub z rezerw celowych. Regulacje powyższe nie pozostawiają zatem wątpliwości, że co do zasady nieprzewidziane wydatki, w tym wynikające z tytułów wykonawczych (co dotyczyć może również zaległości podatkowej) mogą być przez podmiot, jakim jest skarżący, dokonywane bez względu na poziom zaplanowanych na ten cel środków finansowych. Zmiana planu wydatków powinna w takim przypadku nastąpić w trybie przeniesień wydatków z innych podziałek klasyfikacji wydatków lub rezerw celowych. W rozpatrywanej sprawie Sąd, uwzględniając specyfikę działalności skarżącego oraz argumentację podniesioną we wniosku o wstrzymanie wykonania a także dokumentację zebraną w postępowaniu z wniosku o przyznanie prawa pomocy uznał jednak, że zachodzą przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Podkreślenia wymaga, że skarżący, jako podmiot leczniczy, działający w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, realizuje między innymi zadania w zakresie promocji i ochrony zdrowia (por. § 5 ust. 1 Statutu skarżącego) oraz udziela świadczeń zdrowotnych (§ 5 ust. 2 Statutu). Do podstawowych zadań skarżącego (wymienionych w § 6 Statutu) należy między innymi udzielanie pomocy doraźnej w ramach zespołów ratownictwa medycznego, transport sanitarny oraz lecznictwo stacjonarne i specjalistyczne. Działalność skarżącego polega zatem między innymi na udzielaniu pomocy medycznej, niejednokrotnie ratującej życie ludzkie. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, w tym także zebranych w toku postępowania z wniosku strony o przyznanie prawa pomocy wynika zaś, że wskaźniki kondycji finansowej skarżącego oscylują poniżej kryteriów uznawanych za akceptowalne. Jak sam skarżący podał w uzasadnieniu wniosku, jego wynik finansowy zamyka się stratą, która pogłębia się i uniemożliwia dokonywanie przesunięć pomiędzy zobowiązaniami finansowymi. W poprzednim roku obrotowym, na co wskazują też dokumenty źródłowe, strona poniosła stratę wynoszącą 2.715.822,91 zł, na dzień 30 czerwca 2014 r. strata wynosiła 1.863.557,47 zł. Stan rachunków bankowych skarżącego na dzień 31 sierpnia 2014 r. wynosił odpowiednio: -12.422,91 zł; 252,35 zł oraz 51,00 zł. Na dzień 30 czerwca 2014 r. środki zaplanowane na podatki i opłaty (w kwocie 872.000,00 zł) wydatkowane były już w blisko 80 % (tj. w kwocie 696.997,52 zł). Reasumując stwierdzić należy, że zdaniem Sądu przymusowe dochodzenie od skarżącego należności wynikającej z zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, z uwagi na realizowane przez stronę zadania, niesie za sobą niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Może bowiem utrudnić bądź ograniczyć realizację jego statutowych celów, związanych z ochroną zdrowia i życia ludzkiego, które stanowią wartość nadrzędną. Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. i przy zastosowaniu art. 61 § 5 tej ustawy orzekł jak w sentencji postanowienia.