I SA/Gl 1192/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel, Sędziowie WSA, Krzysztof Kandut, Adam Nita (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A w W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z [...] r., nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (zwany dalej Organem odwoławczym lub Organem II instancji) utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w G. (w dalszej części uzasadnienia określany mianem Organu I instancji lub Organu egzekucyjnego) z [...]r., nr [...]. W tym nieostatecznym orzeczeniu wydanym w sprawie, Organ I instancji obciążył A. w W. (zwane dalej Wierzycielem, Stroną lub Skarżącym) kosztami egzekucyjnymi w kwocie [...] zł. za czynności egzekucyjne powstałe w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Zostało ono zainicjowane na podstawie tytułu wykonawczego o numerze [...], wystawionego przez Wierzyciela, a dotyczącego Fundacji B. z siedzibą w G. (zwanej dalej Dłużnikiem). Egzekwowanym zobowiązaniem była zaś niepodatkowa należność publicznoprawna - dotacja, w łącznej kwocie należności głównej wynoszącej [...] zł., powiększonej o odsetki za zwłokę w wysokości [...] zł. W toku prowadzonego postępowania, Naczelnik Urzędu Skarbowego dokonał czynności egzekucyjnych w postaci doręczenia odpisu tytułu wykonawczego wraz z zawiadomieniem o zajęciu prawa majątkowego, stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego. Za te działania Organ egzekucyjny naliczył opłatę, zagwarantowaną mu w art. 64 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 z poźn. zm. – zwanej dalej u.p.e.a.). Ponieważ zajecie okazało się nieskuteczne, ustalona została jedynie opłata manipulacyjna za doręczenie odpisu tytułu wykonawczego, w wysokości 1 % (por. art. 64 § 6 u.p.e.a.). Istotną okolicznością w sprawie było również to, że w postępowaniu egzekucyjnym nie ujawniono majątku Dłużnika, dającego szanse na zaspokojenie choćby kosztów egzekucyjnych. W związku z tym, Naczelnik Urzędu Skarbowego umorzył postępowanie egzekucyjne, a następnie wydał wspomniane już wcześniej postanowienie, mocą którego obciążył Stronę kosztami egzekucyjnymi we wskazanej wcześniej wielkości. W zażaleniu na wspomniane orzeczenie, Wierzyciel wniósł o jego uchylenie oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. Jednocześnie, zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 64 § 6 u.p.e.a. w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP i art. 7 Konstytucji RP. W ocenie Skarżącego nastąpiło to poprzez ustalenie kosztów egzekucji i opłaty manipulacyjnej w rażącej wysokości bez wykazania, jakie konkretne koszty - wydatki egzekucyjne, miały wpływ na powstanie kosztów w ustalonej wysokości. Tym samym, zdaniem Wierzyciela, Organ egzekucyjny zastosował art. 64 § 6 u.p.e.a. bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, opublikowanego 16 sierpnia 2016 r. Organ odwoławczy utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Stało się tak, ponieważ zastosowane środki egzekucyjne nie przyniosły pozytywnego rezultatu, a postępowanie egzekucyjne zostało umorzone. W tej sytuacji należało zastosować dyspozycję art. 64 c § 4 u.p.e.a. Stanowi on, że wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Umorzenie postępowania egzekucyjnego wyklucza bowiem możliwość dochodzenia od zobowiązanego kosztów egzekucyjnych, powstałych w związku z czynnościami egzekucyjnymi dokonanymi w jego toku, niezależnie od przyczyn tego zakończenia postępowania. Jak wyartykułował Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, nie ma wątpliwości co do tego, że w toku postępowania egzekucyjnego skierowanego do Dłużnika, Organ I instancji doręczył odpis tytułu wykonawczego, za co należna jest opłata naliczona wg stawki określonej w art. 64 § 6 u.p.e.a. Ponadto, podczas postępowania egzekucyjnego były podejmowane próby ustalenia majątku podmiotu zobowiązanego wobec Wierzyciela. Zdaniem Organu odwoławczego, w tej sytuacji zasadne było obciążenie Strony kosztami egzekucyjnymi we wskazanej wcześniej kwocie. Ponieważ zajęcie rachunku bankowego Dłużnika okazało się bezskuteczne, nie naliczono opłaty od tego przejawu aktywności organu. Należność tę ustalono natomiast od czynności doręczenia odpisu tytułu Wykonawczego. Zgodnie z art. 64 § 6 u.p.e.a. jej stawka wynosi 1 % , nie mniej niż 1,40 zł. Ponadto, Organ II instancji podkreślił, że postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego nie jest sprzeczne ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonym w wyroku z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. We wspomnianym judykacie Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP art. 64 § 1 pkt 4 i 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłat egzekucyjnych, ale nie wyeliminował tych przepisów z obrotu prawnego. Jednocześnie jednak zwrócono uwagę na fakt, że w ślad za powoływanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca nie znowelizował przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, usuwając niekonstytucyjną lukę prawną i nie uchylił wadliwych przepisów. Tym samym, w przekonaniu Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, w przedmiotowej sprawie Organ egzekucyjny nie był zobowiązany oceniać wysokość kosztów poprzez pryzmat wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wydanego w sprawie o sygn. akt SK 31/14. Ponadto, powołano się na okoliczność, że w uzasadnieniu swojego judykatu Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, iż nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, a także opłat. Sprawia to, że co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu uiszczającego opłaty, a wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej sprawie, zaś z samej istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego. W tym kontekście, Organ odwoławczy zwrócił uwagę na dwie okoliczności – powołując się na Trybunał Konstytucyjny wyartykułował on, że wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny zostać ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Istotne jest bowiem uzyskanie przynajmniej częściowego zwrotu kosztów funkcjonowania organów egzekucyjnych. Jednocześnie jednak (i to jest druga z sygnalizowanych okoliczności) ustawodawca powinien zachować racjonalną zależność między wysokością opłat w egzekucji, a czynnościami organów, za podjęcie których kwoty te zostały naliczone. Podkreślono przy tym, że Trybunał Konstytucyjny nie wskazał, na jakich zasadach organy egzekucyjne winny dokonywać kalkulacji opłat, a bez tego nie sposób przyjąć prawidłowej i jednolitej metody ich naliczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wierzyciel wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Organu II instancji. Jednocześnie zarzucił on ostatecznemu orzeczeniu wydanemu w sprawie naruszenie: 1) art. 64 § 6 u.p.e.a. w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP i art. 7 Konstytucji RP, które miało wpływ na wynik sprawy - poprzez ustalenie kosztów egzekucji i opłaty manipulacyjnej w rażącej wysokości bez wykazania, jakie konkretne koszty - wydatki egzekucyjne, miały wpływ na powstanie kosztów w ustalonej wysokości. Tym samym, zdaniem Skarżącego zastosowano przedmiotowy przepis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, opublikowanego w dniu 16 sierpnia 2016 r.; 2) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 124 § 2 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, zwanej dalej k.p.a.) w zw. z art. 18 u.p.e.a, W przekonaniu Strony nastąpiło to poprzez nierozpoznanie sprawy w sposób wyczerpujący i wszechstronny, nierozważenie i nieuwzględnienie słusznego interesu Skarżącego, niedostateczne wyjaśnienie podstaw oraz przesłanek utrzymania w mocy postanowienia zaskarżonego zażaleniem, a przede wszystkim - przez niewskazanie w uzasadnieniu postanowienia Organu II instancji okoliczności faktycznych świadczących o poziomie skomplikowania dokonanych czynności egzekucyjnych oraz o nakładzie pracy poniesionym przez organ egzekucyjny; 3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 18 u.p.e.a. - poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia Organu I instancji. W odpowiedzi na te zarzuty, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i dlatego zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu. Zagadnieniem spornym w relacjach pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego była kwestia wysokości opłaty manipulacyjnej, jaką wobec nieskuteczności egzekucji prowadzonej wobec Dłużnika został obciążony Wierzyciel. W tym zakresie, Strona powoływała się na dyrektywy wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wydanego w sprawie o sygn. akt SK 31/14 i artykułowała rażącą wysokość opłaty manipulacyjnej, bez wykazania, jakie konkretne wydatki egzekucyjne miały wpływ na powstanie kosztów w wysokości ustalonej przez Organ egzekucyjny. W jej przekonaniu, ustalając opłatę, Naczelnik Urzędu Skarbowego pominął wytyczne, wynikające z powoływanego wcześniej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Aktywność Organu I instancji w toku postępowania sprowadzała się zaś do wykonywania formalnych, nieskomplikowanych czynności egzekucyjnych, związanych z poszukiwaniem majątku, polegających na pozyskiwaniu informacji z dostępnych baz danych. Z kolei, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wskazywał na to, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego, wydany w sprawie o sygn. akt SK 31/14 nie miał swojej konsekwencji w postaci zmiany prawa. Jednocześnie, Trybunał artykułował, że wysokość opłat egzekucyjnych i zasady ich pobierania powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Istotne jest bowiem uzyskanie przynajmniej częściowego zwrotu kosztów funkcjonowania organów egzekucyjnych. Równocześnie, konieczne jest zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których zostały naliczone wspomniane kwoty. W ocenie Organu II instancji wszystkie te wymogi zostały spełnione w przedmiotowej sprawie i dlatego Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie zgodził się z argumentacją Strony. Jego zdaniem, nietrafny jest zarzut skargi, że ani Organ I instancji, ani Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie wskazał konkretnych czynności egzekucyjnych, gdyż opłatę naliczono za jedną czynność egzekucyjną, wiążącą się z obowiązkiem uiszczenia opłaty, czyli za doręczenie odpisu tytułu wykonawczego. Zdaniem Organu odwoławczego, ustalona opłata manipulacyjna to zaledwie 1% od egzekwowanej kwoty, przekraczającej [...] tys. złotych, a w tej sytuacji trudno wymagać, aby Organ egzekucyjny przeprowadzał kalkulację poniesionych wydatków. Obciążenie wierzyciela opłatą manipulacyjną, wynosząca jedynie 1 % od kwoty wskazanej w tytule wykonawczym zapewnia zaś finansowanie aparatu egzekucyjnego. Sąd nie podziela zapatrywania zaprezentowanego przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. Także wnioski, jakie wspomniany organ wyprowadza z wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wydanego w sprawie o sygn. akt SK 31/14 nie znalazły uznania Sądu. Orzeczenie to nie jest adresowane wyłącznie do ustawodawcy, implikując ewentualne zmiany w stanie prawnym. Nie jest więc tak, że tak długo, jak to nie nastąpi, obowiązuje dotychczasowa regulacja normatywna. W niej zaś nie przewiduje się miarkowania kosztów egzekucyjnych. Odnosząc się do regulacji prawnej zawartej w art. 64 § 1 pkt 4 oraz w art. 64 § 6 u.p.e.a., Trybunał Konstytucyjny w powoływanym już wyroku w sprawie o sygn. SK 31/14 orzekł, że przepisy te tracą moc w takim zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne (dot. art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.) lub nie określają maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej (dot. art. 64 § 6 u.p.e.a.). Wobec braku nowelizacji ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dokonanej przez wzgląd na taką, a nie inną treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stosowanie się do dyspozycji tego judykatu spowodowało zaś konieczność takiego określenia wysokości kosztów egzekucyjnych przez organy stosujące ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, aby nie można im było zarzucić naruszenia standardów określonych we wspomnianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wydanym w sprawie SK 31/14. W ten sposób, wobec zaniechania ustawodawcy, na administrację spadła powinność swoistego, dokonanego w płaszczyźnie stosowania prawa administracyjnego, orzeczniczego wypełnienia luki spowodowanej brakiem regulacji prawnej, tak aby w konkretnym przypadku ustalenie kosztów egzekucyjnych odbyło się z uwzględnieniem dyrektyw zawartych w wyroku w sprawie SK 31/14. Odnosząc to spostrzeżenie do stanu faktycznego zaistniałego w przedmiotowej sprawie (który nie budzi wątpliwości) i uwzględniając konieczność przestrzegania przez administrację kodeksowej zasady legalizmu oraz prawdy obiektywnej (por. art. 6 i 7 k.p.a.), trzeba stwierdzić, iż Organ II instancji nie wywiązał się z ciążącej na nim powinności honorowania wyroku wydanego w sprawie SK 31/14. Zawarte w nim wskazania były aktualne w momencie formułowania rozstrzygnięcia przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. Wspomniany judykat Trybunału Konstytucyjnego wszedł bowiem w życie 16 sierpnia 2016 r., podczas gdy Organ II instancji wydał zaskarżone postanowienie [...] 2019 r. W konsekwencji, dopóki ustawodawca nie określi maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej oraz opłaty manipulacyjnej, organy stosujące prawo (a więc także Dyrektor Izby Administracji Skarbowej) powinny tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było im zarzucić naruszenia standardów określonych w wielokrotnie już powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. W razie braku interwencji ustawodawcy do czasu ponownego orzekania w sprawie, zadaniem Organu odwoławczego jest więc zbadanie, czy koszty egzekucyjne ustalone na podstawie stawek procentowych wskazanych w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przystają do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji. Jeżeli zaś tak nie jest, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej powinien wyartykułować, w jakim zakresie należy dokonać miarkowania kosztów egzekucyjnych. Rezultat wszystkich tych ustaleń powinien znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu ponownego postanowienia wydanego w sprawie. Należy wyartykułować, że Trybunał Konstytucyjny wyraźnie zakwestionował tylko brak stawek maksymalnych, określonych w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie podał on natomiast w wątpliwość możliwości stosowania stawek procentowych (gdyż wyraźnie je dopuścił), a w konsekwencji - nie wskazał na konieczność stosowania wyłącznie stawek minimalnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2206/17). Biorąc pod uwagę wskazania Trybunału Konstytucyjnego, brak określenia w ustawie górnej granicy opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej nie może więc powodować, że w pewnych warunkach (w wypadku należności o znacznej wartości) nastąpi całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością opłat ponoszonych za dokonanie tych czynności. W przypadku dużej wysokości egzekwowanej kwoty, niczym nieograniczona stawka procentowa opłaty nie powinna więc prowadzić do takiego obciążenia podmiotu obciążonego wspomniana należnością finansową, które będzie nieadekwatne do zakresu podjętych czynności egzekucyjnych (ich pracochłonności i czasochłonności oraz stopnia skomplikowania). W takiej sytuacji opłaty (w tym - manipulacyjna) przestają być bowiem formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności. Stają się one natomiast dodatkową sankcją pieniężną, dotyczącą podmiotu zobowiązanego do ich poniesienia. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, ponownie orzekając w sprawie zobowiązany jest wziąć pod uwagę tę okoliczność, a także wszystkie sformułowane wcześniej wskazania, w tym, związane z rozumieniem skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zapadłego w sprawie SK 31/14. W tym stanie rzeczy, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Stało się tak na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325- zwanej dalej p.p.s.a.). O zwrocie kosztów postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Złożył się na nie uiszczony wpis, w kwocie 100 zł., koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł. oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. O wysokości kosztów zastępstwa procesowego orzeczono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U z 2018 r., poz. 265).