I SA/Gl 1209/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Randak (spr.), del. Sędzia SO Paweł Kornacki, Sędzia WSA Bożena Suleja, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., nr 8 , poz. 60 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.; dalej w skrócie: "O.p."), w związku z art. 60 pkt 7, art. 64 ust. 1, art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (omyłkowo wskazano publikator: "Dz. U. nr 203, poz. 1966 ze zm."; winno być: Dz. U. z 2009 r., nr 157, poz. 1240; obecnie: Dz. U. z 2014 r., poz. 379), w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. nr 203, poz. 1966 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2010 r., nr 89, poz. 526), w związku z art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007, nr 70, poz. 473 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia M.R. należności za pobyt w A w C. w kwocie 7.530,00 zł. Wskazana wyżej decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia 29 stycznia 2013 r. pełnomocnik M.R. (jej siostra B.W.) zwróciła się do Dyrektora A w C. o umorzenia wszystkich należności za pobyt w tamtejszym A w latach 2002-2011 r. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta C. odmówił M.R. umorzenia należności za pobyt w A w C. w kwocie 7.530,00 zł. W odwołaniu od ww. decyzji organu pierwszej instancji przedstawiono szczegółowo bardzo trudną sytuację materialną, zdrowotną i osobistą M.R. oraz okoliczności, które doprowadziły do powstania ww. należności. Całość tej argumentacji – w ocenie pełnomocnika – uzasadnia umorzenie spornych należności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po zapoznaniu się z aktami sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem treści odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia z dnia [...], Kolegium przywołało na wstępie treść art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a w dalszej kolejności art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Podkreśliło, że na mocy tego ostatniego przepisu, właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. Organ odwoławczy zauważył następnie, że z uwagi na to, że ustawa o finansach publicznych nie określa przesłanek decydujących o możliwości udzielania ulg w spłacie należności publicznoprawnych, należy w tej kwestii odwołać się do przepisów art. 67a § 1 pkt 3 i art. 67b O.p. W tych ramach Kolegium zwróciło uwagę, że postępowanie w sprawie udzielenia ulgi jest postępowaniem dwuetapowym. Pierwszy etap obejmuje przeprowadzenie postępowania dowodowego celem ustalenia, czy w rozpoznawanej sprawie zaistniały ustawowe przesłanki do umorzenia powstałej zaległości, czyli czy w sprawie wystąpił "ważny interes podatnika" lub "interes publiczny". Organ zastrzegł przy tym, że przesłanki te mają charakter rozłączny co oznacza, że wystarczy by jedna z nich wystąpiła by organ podatkowy był zobligowany do podjęcia rozstrzygnięcia mającego postać uznania administracyjnego. Niewystąpienie żadnej z przesłanek skutkuje tym, że organ nie może, nie ma ustawowej możliwości umorzenia powstałej zaległości. W drugim zaś etapie, tj. w sytuacji gdy organ stwierdzi zaistnienie którejkolwiek z przesłanek podejmuje decyzję w ramach uznania administracyjnego, co do ewentualnego umorzenia zaległości. Jednocześnie wskazano, iż stwierdzenie istnienia tych przesłanek nie wiąże jednak organu podatkowego, tj. nie musi on podjąć decyzji korzystnej dla zobowiązanego. Może, bowiem - w ramach swojego uznania - zadecydować o odmowie przyznania ulgi, nawet wówczas, gdy istnieje np. ważny interes zobowiązanego. Przenosząc powyższe regulacje na grunt niniejszego postępowania Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w ramach którego ustalił, że w sprawie zachodzi przesłanka ważnego interesu dłużniczki, na co wskazuje jej trudna sytuacja materialna, finansowa i osobista. Jak wynika z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy dłużniczka mieszka w Domu Pomocy Społecznej [...] w M., pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 1.077,13 zł miesięcznie z czego potrącana jest odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej w kwocie 861,22 zł. Ponadto pobiera ona zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności w wysokości 153 zł miesięcznie przyznany na trwałe. Po dokonanych potrąceniach dysponuje ona kwotą 369,09 zł, którą przeznacza za zakup leków, środków higieny itp. M.R. ma orzeczony na stałe znaczny stopień niepełnosprawności i według dokumentacji szpitalnej i oceny psychologicznej wymaga stałej i długotrwałej pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Jednocześnie organ pierwszej instancji nie stwierdził przesłanek, które wskazywałyby na istnienie interesu publicznego przemawiającego za udzieleniem ulgi. Organ ten podkreślił, że przychylenie się do prośby dłużniczki postawiłoby ją w sytuacji uprzywilejowanej w stosunku do innych zobowiązanych, którzy terminowo i prawidłowo wywiązują się ze swoich obowiązków regulowania podatków i innych opłat. W ocenie społecznej pobyt w izbie wytrzeźwień jest uważany za okoliczność negatywną. Wskazano także, że zasady sprawiedliwości społecznej oraz równości wobec prawa nie pozwalają na to, aby pozostali mieszkańcy C. ponosili koszty związane z pobytem dłużniczki w izbie wytrzeźwień. Zdaniem organu odwoławczego pierwszy z ww. etapów postępowania administracyjnego został przeprowadzony bez zastrzeżeń. Kolegium, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w oparciu o zebrany w tej sprawie materiał dowodowy, podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, uznawszy, że w sprawie zachodzi ważny interes dłużniczki przemawiający za udzieleniem ulgi i jednocześnie brak jest interesu publicznego. Odnosząc się do drugiego, ze wskazanych powyżej, etapu postępowania organ odwoławczy odnotował, że w jego ramach organ pierwszej instancji miał możliwość wyboru, czy wobec ustalenia istnienia w sprawie ważnego interesu dłużniczki zastosować wobec niej ulgę, czy też zdecydować o jej niezastosowaniu. Organ odmówił dłużnicze zastosowania ulgi i jednocześnie przywołał argumentację, która - w ocenie Kolegium - jest przekonująca i logiczna. Wybór dokonany przez organ pierwszej instancji nie został zatem dokonany dowolnie, lecz zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie zasadami prawnymi. W skardze z dnia 1 sierpnia 2013 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, ww. pełnomocnik M.R. zarzuciła organom administracyjnym obu instancji, że powierzchownie dokonali oceny materiału dowodowego zebranego w tej sprawie. W szczególności podkreśliła, że analiza odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, nie została przeprowadzona w sposób dogłębny. Jej zdaniem okoliczności faktyczne związane z genezą zaległości w opłatach za pobyt w domu opieki w pełni uzasadniają udzielenie ulgi wobec skarżącej. Na uwagę zasługują również okoliczności związane z kondycją fizyczną skarżącej, a przede wszystkim niemożnością samodzielnej oceny aktualnej sytuacji życiowej. Bezspornie skarżąca jest przy tym osobą niesprawną umysłowo. Zdaniem pełnomocnika myli się organ twierdząc, że istnieje prawdopodobieństwo spłaty zadłużenia przez skarżącą. Jej zdaniem nawet ratalna spłata zaległości skutkować będzie pozbawieniem skarżącej podstawowych środków i tak bardzo skromnej egzystencji, w tym na podstawowe środki higieny, czy lekarstwa. Z tych przyczyn pełnomocnik skarżącej zwróciła się do Sądu z prośbą o zbadanie, czy zbyt powierzchowna analiza materiału dowodowego przez organy była właściwa i czy rozstrzygnięcie sprawy uzasadniono dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, tj. w odniesieniu do tego szczególnie trudnego pod względem sytuacji materialnej, finansowej i osobistej przypadku. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zwróciło się do Sądu o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przyjętą w zaskarżonej decyzji, akcentując ponownie, że w przypadku skarżącej spełniona została przesłanka ważnego interesu dłużniczki, nie wystąpiła natomiast przesłanka interesu publicznego. Postanowieniem z dnia 16 października 2013 r. referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zwolnił skarżącą od kosztów sądowych. W motywach tego rozstrzygnięcia przyjęto, że materiał dowodowy zebrany w aktach administracyjnych sprawy pozwala, bez dodatkowego wezwania, przyjąć, że w stosunku do skarżącej spełniona została przesłanka przyznania prawa pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie zasadnym jest wskazanie, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej". "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji/postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Skarga okazała się uzasadniona, jednakże z przyczyn w niej nie wskazanych. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja SKO w C. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie umorzenia stronie skarżącej należności z tytułu pobytu w A w C. Podstawę prawną rozstrzygnięć organów stanowił m.in. art. 67 a § 1 pkt 3 O.p. w zw. z art. 60 pkt 7, art. 64 ust. 1 i art. 67 ustawy o finansach publicznych. Wymaga zaakcentowania, że ustawa o finansach publicznych została uchwalona w dniu 27 sierpnia 2009 r., Ustawa ta weszła w życie – zgodnie z art. 297 – w terminie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241, z późn. zm. – dalej "ustawa wprowadzająca"). Jak stanowi art. 123 ust. 1 ustawy wprowadzającej, ustawa o finansach publicznych wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. poza konkretnie wskazanymi przepisami, które wchodzą w życie w innych terminach. Przepis z kolei art. 115 ust. 1 wskazuje, że do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy wymienionej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie decyzje organów dotyczyły opłaty, o której mowa w art. 42 ust. 5 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1356). Zgodnie z tym przepisem za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień lub jednostce Policji pobiera się opłaty. Opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień ma charakter opłaty administracyjnej i jest świadczeniem wynikającym ze stosunku publicznoprawnego. Opłata ta stanowi dochód jednostki samorządu terytorialnego zgodnie z art. 60 pkt 7 u.f.p. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 stycznia 2013 r. I SA/Rz 1029/12, publ. CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca przewidział jednak możliwość zwolnienia z obowiązku zapłaty przedmiotowej opłaty poprzez jej umorzenie bądź rozłożenie na raty na podstawie przepisów u.f.p. W myśl art. 64 ust. 1 u.f.p. właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 u.f.p. w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. W przepisie tym chodzi o możliwość umarzania niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym w całości albo w części lub odraczania albo rozkładania ich na raty. Środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są zaś m.in. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Ponadto, przepis art. 67 u.f.p. stanowi, iż do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.), zwanej dalej zwanej dalej jako "O.p.". Dział III Ordynacji podatkowej obejmuje od art. 21 do art. 119, w tym m.in. przepisy dotyczące ulg podatkowych, ale także przepisy dotyczące przedawnienia, odsetek itp. W świetle przytoczonych regulacji zasadnym jest pytanie, czy do opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień za lata przed dniem wejście w życie ustawy o finansach możliwe jest stosowanie przepisów, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. W ocenie Sądu, regulacja zawarta w art. 115 ustawy wprowadzającej – jako lex specjalis – pozwala na udzielenie odpowiedzi twierdzącej. Konstatacja ta jest jednak o tyle zasadna o ile dotyczy należności, które do dnia wejście w życie ustawy o finansach publicznych nie uległy przedawnieniu. Zdaniem Sądu przepis art. 115 ustawy wprowadzającej nie może być interpretowany w ten sposób aby reaktywować przedawnione należności. To, że do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych wszczętych i prowadzonych po dniu wejścia w życie tej ustawy stosuje się jej przepisy nie oznacza, że postępowaniem tym można objąć opłaty, które wskutek upływu terminu przedawnienia wygasły. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II FSK 2174/10 (publik. LEX nr 1143787, Gazeta Prawna 2012/91/1) "Opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień ma charakter opłaty publicznoprawnej i przedawnia się na tych samych zasadach jak zobowiązania podatkowe, czyli z upływem 5 lat". Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że odmowa umorzenia należności związanych z opłatami za pobyt w izbie wytrzeźwień dotyczyła m.in. należności za pobyt skarżącej w A w dniach 30 grudnia 2002 r., 7 maja 2005 r., 1 grudnia 2006 r., 13 sierpnia 2007 r. itd. W aktach sprawy przekazanych Sądowi brak dowodów, iż w odniesieniu do w/w należności nastąpiło przerwanie bądź zawieszenie biegu terminu przedawnienia, a to oznacza, że część tych należności mogła wygasnąć wskutek przedawnienia. Wygaśnięcie należności oznacza, że przestały one istnieć, a to przesądza, że nie mogą być one przedmiotem orzekania organów, gdyż w tym zakresie nie istnieje przedmiot orzekania – niepodatkowa należność budżetowa. Nie zmienia tego faktu okoliczność, że wniosek strony skarżącej dotyczył umorzenia należności. Nie można bowiem umorzyć należności/zobowiązania, które nie istnieje. Stwierdzenie takiej okoliczności przez organ rodzi obowiązek umorzenia postępowania w takim zakresie w jakim należność wygasła, a nie odmowy jej umorzenia. Z przyczyn opisanych powyżej uchylono zaskarżoną decyzję. W tej sytuacji ocena zgłoszonych przez skarżącą zarzutów merytorycznych byłaby przedwczesna. Rozpoznając ponownie sprawę, SKO uwzględni prawną argumentację zawartą w niniejszym uzasadnieniu wydając rozstrzygnięcie czyniące zadość rozważaniom w nim zawartym. Przede wszystkim zaś organ oceni czy w odniesieniu do części opłat doszło do ich wygaśnięcia, a w konsekwencji czy było zasadne procedowanie w ich sprawie. W tym względzie organ uwzględni regulacje prawne wskazane powyżej oraz dokona ich zastosowania w odniesieniu do stwierdzonego stanu faktycznego sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.