I SA/Gl 125/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ (spr.), Sędziowie WSA Teresa Randak, Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J. T. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie egzekucji należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia) oddala skargę. Dyrektor Izby Skarbowej w K. postanowieniem z dnia [...] Znak: [...], działając na podstawie art. 123 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej : "K.p.a.") w związku z art. 17 oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jedn. z 2005 r. Dz. U. Nr 229,. poz. 1954 z późn. zm., dalej: ustawa egzekucyjna ), stwierdził niedopuszczalność zażalenia pana J. T. na postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w C. z dnia [...] ( nr [...]) o zawieszeniu, do czasu wydania ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela, postępowania zabezpieczającego prowadzonego na podstawie postanowienia Prokuratury Okręgowej w C. z dnia [...] sygn. akt [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w C. prowadzi wobec pana J. T. postępowanie zabezpieczające na podstawie postanowienia Prokuratury Okręgowej w C. z dnia [...] sygn. akt [...], w toku którego zawiadomieniami z dnia [...] zajął jego dwa rachunki bankowe, udziały w spółkach z o.o. oraz dokonał zajęcia ruchomości protokołem z dnia [...]. Dodatkowo organ egzekucyjny w dniu 26 maja 2011 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego w C. o dokonanie wpisu hipoteki przymusowej w księdze wieczystej nr [...] oraz o zakazanie zbywania nieruchomości, dla której urządzono księgę wieczystą nr [...]. Pismem z dnia 2 czerwca 2011 r. pan J. T. wniósł zarzuty na toczące się postępowanie zabezpieczające, w następstwie czego, Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w C., działając na podstawie art. 34 § 1 i 1a ustawy egzekucyjnej , pismem z dnia 10 czerwca 2011 r., zwrócił się do Prokuratury Okręgowej w C. o zajęcie stanowiska w zakresie zarzutów. W odpowiedzi na wezwanie Prokuratura Okręgowa w C. pismem z dnia 16 czerwca 2011 r., wskazała jako wierzyciela Sąd Okręgowy w C. W następstwie powyższego organ egzekucyjny skierował do tegoż Sądu pismo z dnia 21 czerwca 2011 r. o zajęcie stanowiska w zakresie zarzutów. Ponieważ wierzyciel nie zajął stanowiska w terminie 14 dni, zakreślonym w art. 34 § 3 ustawy egzekucyjnej, Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w C. postanowieniem z dnia [...] zawiesił postępowanie zabezpieczające – prowadzone na podstawie postanowienia Prokuratury Okręgowej w C. z dnia [...] sygn. akt [...] – do czasu wydania ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela. W powyższym postanowieniu organ egzekucyjny pouczył J. T. o przysługującym mu prawie wniesienia w terminie 7 dni zażalenia do Dyrektora Izby Skarbowej w K. Postanowienie zostało doręczone za zwrotnym potwierdzeniem odbioru 19 lipca 2011 r. Na powyższe postanowienie pan J. T. pismem z dnia 26 lipca 2011 r. wniósł zażalenie, które następnie uzupełnił pismem z dnia 4 sierpnia 2011 r. W zażaleniu zobowiązany zarzucił zaskarżonemu postanowieniu: 1) rażące naruszenie prawa, tj. art. 34 § 3 i 4 w związku z art. 166 b ustawy egzekucyjnej polegające na zawieszeniu postępowania zabezpieczającego, mimo wyrażenia stanowiska przez podmiot, który wystawił tytuł egzekucyjny, 2) rażące naruszenie prawa, tj. art. 27 § 1 pkt 1 w związku z art. 166 b ustawy egzekucyjnej poprzez wszczęcie i brak umorzenia postępowania zabezpieczającego, mimo że tytuł wykonawczy nie spełniał wymogów formalnych. Konstruując powyższe zarzuty wniósł o umorzenie postępowania zabezpieczającego, ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi egzekucyjnemu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zażalenia strona dowodziła, że Prokuratura nie ma na gruncie cywilistycznym zdolności sądowej ani procesowej, jest tylko jednostką organizacyjną, a postanowienie nie zawiera oznaczenia podmiotu, na rzecz którego ma nastąpić obowiązek naprawienia szkody. Jednocześnie podkreśliła, że tytuł wykonawczy niespełniający wymagań formalnych musi zostać zwrócony, oraz że Prokurator zobligowany był do dołączenia do postanowienia o zabezpieczeniu zarządzenia zabezpieczającego, o którym mowa w art. 155 a § 1 i 156 ustawy egzekucyjnej. Dyrektor Izby Skarbowej w K. uznawszy, że brzmienie art. 34 § 3 ustawy egzekucyjnej nie przyznaje prawa do zaskarżenia, o którym mowa w tym przepisie, stwierdził niedopuszczalność przedmiotowego zażalenia. Wyjaśnił, że wadliwość pouczenia o zażaleniu nie może wywrzeć skutku w postaci merytorycznego jego rozpoznania skoro faktycznie środek ten nie przysługuje. W skardze na to postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący pan J. T. wniosł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpoznania, zarzucając naruszenie art. 34 § 3 i art. 56 § 4 w zw. z art. 166 b ustawy egzekucyjnej poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak jest możliwości zaskarżenia postanowienia o zawieszeniu postępowania zabezpieczającego podczas, gdy żaden przepis tej ustawy nie wyłącza możliwości zastosowania do postanowienia o zawieszeniu postępowania jej art. 56 § 4. Zdaniem strony skarżącej w postępowaniu zabezpieczającym, podobnie jak w postępowaniu egzekucyjnym, organ powiadamia wierzyciela o zgłoszonych przez dłużnika zarzutach. W świetle art. 34 § 3 ustawy egzekucyjnej, jeżeli wierzyciel nie wyraził stanowiska w terminie 14 dni od dnia powiadomienia go przez organ egzekucyjny o wniesionych zarzutach organ ten wydaje postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego do czasu wydania ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela. Jak zauważyła strona skarżąca przepis ten nie wspomina o możliwości wniesienia zażalenia ani przez wierzyciela ani przez dłużnika. O możliwości wniesienia zażalenia na zawieszenie – jej zdaniem – "stanowi art. 56 § 4 ustawy egzekucyjnej, jednakże – w ocenie organu egzekucyjnego – nie ma on odpowiedniego zastosowania do postępowania zabezpieczającego". Jak dalej podała strona – taka interpretacja przepisów polegająca na przyjęciu braku możliwości złożenia zażalenia, jest pozbawieniem jej prawa do kwestionowania zawieszenia postępowania zabezpieczającego. Zauważyła przy tym, iż takie uprawnienie przysługuje w postępowaniu egzekucyjnym. Dodała, że przepis art. 157 § 3 ustawy egzekucyjnej oraz przepisy jej Działu IV sprawia, iż organ egzekucyjny może w postępowaniu zabezpieczającym jedynie uchylić lub zmienić postanowienie wydane w sprawie zabezpieczenia. Wskazała na wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA/Wr 1310/97, w którym stwierdzono, że ustawa egzekucyjna nie przewiduje zawieszenia postępowania zabezpieczającego. Stwierdziła, że art. 166 b ustawy egzekucyjnej odsyłający do odpowiedniego stosowania art. 34 § 3 tej ustawy pozwala przez analogię stosować art. 56 § 4 ustawy egzekucyjnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w K. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że przepis art. 34 § 3 ustawy egzekucyjnej jest uregulowaniem szczególnym, nie mającym swojego odpowiednika w art. 56 tej ustawy o czym przesądza jej art. 166 b, co wyłącza analogię wskazaną w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazać należy, że kwestią sporną było prawo strony postępowania zabezpieczającego do złożenia zażalenia na postanowienie organu prowadzącego to postępowanie o jego zawieszeniu do czasu wydania ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela. W sprawie bezsporne było, że postępowanie zabezpieczające zostało wszczęte na podstawie postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w C. z dnia [...], doręczonego skarżącemu w dniu 27 maja 2011 r., o zabezpieczeniu na jego majątku kar i środków karnych o charakterze majątkowym. W toku tego postępowania zastosowano środki egzekucyjne. Skarżący wniósł zarzuty na to postępowanie wskazując na naruszenie art. 27 § 1 pkt 1 w związku z art. 29 § 1 ustawy egzekucyjnej poprzez brak oznaczenia wierzyciela w tytule egzekucyjnym. Organ zabezpieczający zwrócił się do Prokuratora Okręgowego w C. o zajęcie stanowiska w zakresie zarzutów, który w odpowiedzi wskazał jako wierzyciela Sąd Okręgowy w C., wobec czego organ zwrócił się do tego Sądu o wypowiedź w przedmiotowej sprawie, zaś Sąd, w terminie 14 dni nie zajął w tej sprawie stanowiska. Poza sporem było również, że wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania zabezpieczającego na mocy art. 34 § 3 ustawy egzekucyjnej organ pouczył skarżącego o prawie złożenia zażalenia, zaś organ drugiej instancji stwierdzając jego niedopuszczalność uznał, że wskazany przepis nie przyznaje prawa do zaskarżenia takiego postanowienia. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2012. 270), dalej ustawa p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia ( art. 135 ustawy p.p.s.a.). "Sens regulacji art. 135 p.p.s.a. sprowadza się do umożliwienia zastosowania środków pozostających do dyspozycji sądu administracyjnego do aktów administracyjnych innych niż te wskazane bezpośrednio w skardze, a tym samym do rozszerzenia zakresu kontroli sprawowanej przez ten sąd na wszelkie postępowania, o ile są prowadzone w granicach danej sprawy" ( tak wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt I FSK 731/09). "Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania granicami skargi nie oznacza jednocześnie, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność kwestionowana przez uprawniony podmiot" ( tak wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt I GSK 618/09. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdza, że przedmiotem niniejszej sprawy, zakreślającym jej granice, było postanowienie organu drugiej instancji stwierdzające niedopuszczalność wniesienia zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego zawieszające postępowanie zabezpieczające z uwagi na brak stanowiska wierzyciela wyrażonego w przewidzianym do tego czasie ( art. 34 § 3 ustawy egzekucyjnej ), a nie samo postępowanie zabezpieczające, czy wydane w jego toku akty lub podjęte czynności. Przedmiotem sprawy była kwestia dopuszczalności zażalenia na tak wydane postanowienie, a nie zasadność merytoryczna czy poprawność formalna rozstrzygnięcia, od którego wniesiono zażalenie. Będąc związany tak opisanymi granicami sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zgodnie z treścią art. 166 b ustawy egzekucyjnej w postępowaniu zabezpieczającym stosuje się odpowiednio m.in. przepisy art. 33 i 34 tej ustawy, a więc przepisy regulujące podstawę zarzutów w sprawie przeprowadzenia tego postępowania ( art. 33 ) oraz procedurę związaną z ich rozpoznaniem ( art. 34 ) Podstawą do zgłoszenia zarzutu w postępowaniu zabezpieczającym jest m.in. niespełnienie wymogów określonych w art. 156 § 1 ustawy egzekucyjnej ( art. 33 pkt 10 ustawy egzekucyjnej ), w tym co do oznaczenia, w zarządzeniu zabezpieczającym, wierzyciela ( art. 156 § 1 pkt 1 ustawy egzekucyjnej ). Abstrahując od zasadności wniesionego zarzutu czy konieczności stosowania art. 155 a § 1 ustawy egzekucyjnej, a tym samym i art. 156 § 1 tej ustawy wskazać należy, że każdy nawet niedopuszczalny lub bezpodstawny zarzut zgłoszony w postępowaniu egzekucyjnym, o ile spełnia warunki formalne, podlega rozpoznaniu w trybie opisanym w art. 34 ustawy egzekucyjnej, zaś w postępowaniu zabezpieczającym przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie. Oznacza to, iż zgłoszenie zarzutu w postępowaniu zabezpieczającym rodzi po stronie organu prowadzącego to postępowanie obowiązki wymienione w art. 34 ustawy egzekucyjnej, w tym obowiązek uzyskania stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów ( art. 34 § 1 i § 1a ustawy egzekucyjnej ). Jeżeli wierzyciel nie wyraził stanowiska w terminie 14 dni od dnia powiadomienia go przez organ egzekucyjny o wniesionych zarzutach, organ egzekucyjny wydaje postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego do czasu wydania postanowienia, o którym mowa w § 4 ( art. 34 § 3 ustawy egzekucyjnej ). Zgodnie z art. 34 § 4 ustawy egzekucyjnej organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione – o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo zastosowaniu innego mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Oznacza to, że - w świetle art. 34 ustawy egzekucyjnej - organ egzekucyjny nie może prowadzić postępowania egzekucyjnego lub zabezpieczającego w sytuacji, gdy wierzyciel, w wyznaczonym do tego ustawowym terminie, nie wyrazi stanowiska w sprawie zgłoszonych zarzutów ( § 1 ) lub ich dopuszczalności ( § 1 a). Brak takiego stanowiska, wyrażonego w przepisanej formie ( postanowienie ) i czasie ( 14 dni ) obliguje organ egzekucyjny do wydania postanowienia o zawieszeniu przedmiotowego postępowania (odpowiednio) egzekucyjnego lub zabezpieczającego ( § 3 ) . W treści art. 34 ustawy egzekucyjnej nie przewidziano zażalenia na tego rodzaju postanowienie. Zastosowanie wskazanego przepisu nie zostało wyłączone w zakresie postępowania zabezpieczającego, a wręcz przeciwnie ustawa egzekucyjna w art. 166 b, nakazuje jego stosowanie, choć nie bezpośrednio lecz odpowiednio, przy uwzględnieniu warunków i celów takiego postępowania. W sytuacji, gdy organ egzekucyjny – zasadnie lub bezzasadnie, bez żadnej podstawy prawnej lub faktycznej – uznał, że wierzyciel nie spełnił wymogów z art. 34 § 3 ustawy egzekucyjnej i wydał postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego ( zabezpieczającego ) wskazując na brak stanowiska wierzyciela, to na postanowienie takie z woli ustawodawcy nie przysługuje zażalenie, zarówno w postępowaniu egzekucyjnym jak i zabezpieczającym. Skoro ustawodawca w art. 17 § 1 ustawy egzekucyjnej stwierdził, że o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie, jeżeli ustawa egzekucyjna lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi ( z wyjątkiem opisanym w art. 17 § 1a ustawy egzekucyjnej, który w sprawie nie ma zastosowania), a jednocześnie ani w ustawie egzekucyjnej ani w Kodeksie postępowania administracyjnego nie przewidział zażalenia na przedmiotowe postanowienie, to tym samym uznał, że postanowienie to nie podlega kontroli instancyjnej, a przez to kontroli sądowoadministracyjnej ( art. 3 § 2 pkt 3 ustawy p.p.s.a.). Uprawnienie do wniesienia zażalenia na postanowienie zawieszające postępowanie egzekucyjne ( zabezpieczające ) na podstawie art. 34 § 3 ustawy egzekucyjnej nie wynika z innych jej przepisów, w tym z art. 56 tej ustawy, który dotyczy wyłącznie postanowień wydanych w przypadkach opisanych w tym przepisie, ani nie jest przewidziane w innych ustawach a tym bardziej w Kodeksie postępowania administracyjnego, który nie reguluje kwestii wydania czy zaskarżenia tego rodzaju postanowienia. Należy również wskazać, że wyrażenie stanowiska w formie postanowienia w sprawie, o której mowa w art. 34 § 1 i § 1a ustawy egzekucyjnej, jest obowiązkiem wierzyciela wynikającym z tych przepisów, którego termin wykonania ( załatwienia tej sprawy ) wyznacza art. 34 § 3 tej ustawy. W sytuacji, gdy wierzyciel nie spełni tej powinności w wyznaczonym terminie, a z istoty rzeczy wynika, że bezczynność ta nie jest regulowana przepisami art. 6 § 1a ustawy egzekucyjnej, to z mocy art. 18 ustawy egzekucyjnej znajdą odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym tryb przewidziany art. 37 k.p.a. Tym samym nie można zasadnie twierdzić, że brak możliwości zaskarżenia postanowienia z art. 34 § 3 ustawy egzekucyjnej pozbawia zobowiązanego możliwości podjęcia skutecznego działania w celu usunięcia naruszenia prawa wobec braku stanowiska wierzyciela bądź przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie. Oznacza to również, że w ten sposób zachowane zostało, gwarantowane konstytucją RP, prawo do sądu ( art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a.). Sąd nie podziela poglądu skarżącego co do możliwości stosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 56 § 4 ustawy egzekucyjnej. Przepis ten dotyczy wyłącznie sytuacji wymienionych w tym artykule (§ 1 ) i nie znajduje zastosowania do postanowień dotyczących zawieszenia postępowania ( egzekucyjnego czy zabezpieczającego ) w innych przypadkach niż tam opisane. Zdaniem Sądu na stosowanie przepisu art. 34 § 3 ustawy egzekucyjnej w postępowaniu zabezpieczającym nie ma żadnego wpływu treść art. 157 a tej ustawy ( błędnie w skardze art. 157 § 3 ), gdyż przepis ten reguluje możliwość uchylenia lub zmiany sposobu lub zakresu zabezpieczenia, dotyczy więc innej materii niż rozstrzygana . Zważyć należy, że powołane w skardze orzeczenie NSA z dnia 2 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA/Wr 1310/97 dotyczyło innego niż rozpoznawane zagadnienie, o innym stanie faktycznej i prawnym. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd, że w postępowaniu zabezpieczającym, z mocy art. 166 b ustawy egzekucyjnej, znajdują zastosowanie przepisy dotyczące zarzutów z art. 33 i 34 ustawy egzekucyjnej również w sprawach toczących się na wniosek prokuratora ( tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Po 1397/07). Z przyczyn natury zasadniczej zastosowane w tym postępowaniu, mimo ich nieujęcia w art. 155 b ustawy egzekucyjnej, znajdą przepisy regulujące zasady ogólne Działu I Rozdziału I tej ustawy. Warto także wskazać, że przepisy regulujące postępowanie "zarzutowe", w tym postępowanie w sprawie stanowiska wierzyciela ( art. 34 ustawy egzekucyjnej), nie stanowią o skutkach prawnych, zawieszenia postępowania egzekucyjnego czy zabezpieczającego na podstawie art. 34 § 3 ustawy egzekucyjnej. Przyjmując założenie o racjonalności ustawodawcy należałoby uznać, że brak tej regulacji oznacza, iż do tego rodzaju czynności należy stosować przepis art. 58 ustawy egzekucyjnej. Trudno bowiem twierdzić, że postanowienie o zawieszeniu postępowania ( egzekucyjnego czy zabezpieczającego), o którym mowa w art. 34 § 3 ustawy egzekucyjnej nie rodzi żadnych skutków, w tym w tak istotnej kwestii jak pozostawanie czy niepozostawanie w mocy dokonanych czynności egzekucyjnych czy też praw stron postępowania, w tym osób trzecich. Należałoby więc uznać, że odpowiednie stosowanie w postępowaniu zabezpieczającym przepisów ujętych w art. 166 b ustawy egzekucyjnej powoduje (w konkretnych sytuacjach), odpowiednie stosowanie innych, a więc niewymienionych tam przepisów tej ustawy, o ile odnoszą się one bezpośrednio do skutków zastosowania przepisów wymienionych w tym artykule. W takim znaczeniu należy odczytywać zwrot "stosuje się odpowiednio" zawarty w treści art. 166 b ustawy egzekucyjnej. Dlatego też Sąd uznał, że zaskarżone postanowieniem nie narusza prawa w sposób opisany w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2012. 270) i na podstawie art. 151 tej ustawy oddalił skargę.