I SA/Gl 1270/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kornacki (spr.), Asesor WSA Monika Krywow, Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 20 czerwca 2016 r. nr XXVI/350/16 w przedmiocie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdza nieważność § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały. 1. Prokurator Rejonowy w B. wniósł skargę na uchwałę nr XXVI/350/16 Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 20 czerwca 2016 r. w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie miasta Bytomia, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 24 czerwca 2016 r. pod pozycją 3474. Zaskarżeniem objął uchwałę w części, to jest w zakresie jej § 1 ust. 2. Zaskarżonej części uchwały zarzucił istotne naruszenie prawa, a to: a) art. 2, 7, 94 Konstytucji RP (Dz.U. z 1997 poz. 483) oraz art. 6l ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 1297; dalej: u.c.p.g.), poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i nałożenie w § 1 ust. 2 uchwały obowiązku uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi raz na miesiąc z dołu, w terminie do 20 dnia następnego miesiąca, za który powstał obowiązek jej uiszczenia, od dnia 1 lipca 2013 r., podczas gdy art. 6l u.c.p.g. nie zawiera ustawowego upoważnienia do ustanowienia obowiązku uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w sposób określony w uchwale z datą wsteczną. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, ze zm. – dalej: p.p.s.a.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie. W uzasadnieniu skargi Prokurator zacytował treść uchwały, wskazał, że nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego w Katowicach, ani orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zaznaczył, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Wskazał na treść art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40; dalej: u.s.g.). Podkreślił, że w jego ocenie § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza prawo, bo z powołanych w ramach zarzutów przepisów wynika zakaz stanowienia prawa z mocą wsteczną. W realiach tej sprawy przedmiotowa uchwała weszła w życie z dniem 9 lipca 2016 r. i od tej daty powinna wywoływać skutki prawne. Tymczasem Rada Miejska w Bytomiu w § 1 ust. 2 uchwaliła, że obowiązek uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi raz na miesiąc z dołu, w terminie do 20 dnia następnego miesiąca, za który powstał obowiązek jej uiszczenia, powstał od dnia 1 lipca 2013 r. Żaden z przepisów prawa nie upoważniał Radę Gminy do określenia daty powstania wskazanego obowiązku z datą wsteczną. 2. W odpowiedzi na skargę Gmina Bytom – Rada Miejska w Bytomiu oświadczyła, że skargę pozostawia pod rozważenie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 5. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i wówczas taką uchwałę (bądź jej część) należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta. 6. Będąca przedmiotem oceny uchwała Rady Miejskiej w Bytomiu z 20 czerwca 2016 r. stanowi: "§ 1. 1. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zwaną dalej "opłatą", uiszcza się raz na miesiąc, z dołu, w terminie do 20. dnia następnego miesiąca, za który powstał obowiązek jej ponoszenia.  2. Obowiązek, o którym mowa w ust. 1 powstaje od 1 lipca 2013 r. § 2. Opłatę uiszcza się gotówką lub kartą płatniczą w kasie Urzędu Miejskiego w Bytomiu albo przelewem na wskazany rachunek bankowy. § 3. Z dniem wejścia w życie niniejszej uchwały traci moc uchwała nr VII/79/12 Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 17 grudnia 2012 r. sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie miasta Bytomia, z późn. zm., § 4. Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta. § 5. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego." Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 24 czerwca 2016 r., pod pozycją 3474. Weszła w życie 9 lipca 2016 r. Nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego w Katowicach, Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach ani orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. 7. Kontrolowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 u.s.g. Wynika to ze wskazania zawartego w samym art. 6l ust. 1 u.c.p.g., stanowiącym ustawowe upoważnienie do jej wydania. Uchwała reguluje prawa i obowiązki osób wytwarzających odpady komunalne na terenie Gminy Bytom poprzez określenie terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wskazanie, że opłatę uiszcza się z dołu. Ma ona zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny, a jej zasięg jest terytorialnie ograniczony do granic administracyjnych Gminy. Treść uchwały nie rozstrzyga sprawy podmiotów indywidualnych, ale skierowana jest do szerokiego grona nieoznaczonych indywidualnie jednostek, jak też reguluje sytuacje powtarzające się, nie zaś jednorazowe. 8. Tym samym kontrolowana uchwała podlega ocenie przez pryzmat art. 91 ust. 1 u.s.g. Ten przepis stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Jednakże, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Sąd zauważa ponadto, że zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Skoro jednak zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, to stwierdzenie jej nieważności jest dopuszczalne, pomimo upływu ponad roku od dnia jej podjęcia. 9. Analiza treści uchwały Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 20 czerwca 2016 roku w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie miasta Bytomia prowadzi do konkluzji, iż § 1 ust. 2 uchwały w sposób istotny narusza prawo, a to art. 2 i 7 konstytucji RP. Ten pierwszy przepis stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z zasady tej wynika zakaz stanowienia prawa z mocą wsteczną. Innymi słowy nie można stanowić prawa w taki sposób, by normy prawne wiązały skutki swojego zastosowania z faktami, które zaszły już przed wejściem w życie nowych uregulowań. Akt prawny działa z mocą wsteczną, kiedy początek jego stosowania pod względem czasowym ustalony został na moment wcześniejszy, aniżeli stał się obowiązujący. Trybunał Konstytucyjny podkreślał w swoich orzeczeniach, że zasada niedziałania prawa wstecz znajduje oparcie w takich wartościach jak bezpieczeństwo prawne i pewność obrotu prawnego oraz poszanowanie praw nabytych i dlatego złamanie tej zasady jest dopuszczalne tylko wyjątkowo, z bardzo ważnych powodów (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 listopada 2008 r., sygn. Kp 2/08, OTK ZU nr 9/A2008, poz. 157, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 stycznia 2012 r., sygn. akt SK 25/09, OTK-A 2012/1/1; szerzej: I. Bogucka, Sądy Administracyjne wobec problemu retroakcji, w: Sądownictwo administracyjne w umacnianiu państwa prawa. Księga z okazji 100-lecia sądownictwa administracyjnego w województwie śląskim, Warszawa 2022, s. 59-74). Z kolei art. 7 Konstytucji stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Ten przepis statuuje zasadę legalizmu, zwaną również zasadą praworządności. Prawo powinno zatem nie tylko stanowić kompetencję do działania, ale również być źródłem nakazów i zakazów wyznaczających ramy prawne owego działania. Kompetencji organu władzy publicznej do działania nie można domniemywać. Zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada wiąże wszystkie organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego. W działaniach tych jednostek nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę, zgodnie z którą "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje". 10. Art. 6l u.c.p.g., od 1 lutego 2015 r. brzmi: "Rada gminy określi, biorąc pod uwagę warunki miejscowe, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, termin, częstotliwość i tryb uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym wskazanie czy opłatę uiszcza się z dołu czy z góry." Ta treść przepisu, obowiązująca w dacie podjęcia kontrolowanej uchwały, została określona na mocy nowelizacji u.c.p.g. – ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 87). W poprzednim stanie prawnym, od 1 stycznia 2012 r. do 31 stycznia 2015 r., art. 6l u.c.p.g. miał następujące brzmienie: "Rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, termin, częstotliwość i tryb uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę warunki miejscowe." Wobec zmiany treści art. 6l u.c.p.g., stanowiącego upoważnienie ustawowe do podjęcia uchwały w przedmiocie terminu, częstotliwości oraz trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustawodawca w art. 11 ustawy nowelizującej postanowił, że dotychczasowe akty prawa miejscowego wydane na podstawie m.in. art art. 6l u.c.p.g. zachowują moc na okres na jaki zostały wydane, jednak nie dłużej niż przez 18 miesięcy od dnia wejścia w życie nowelizacji. Nowelizacja, jak wyżej wskazano, weszła w życie 1 lutego 2015 r. Wobec powyższego Rada Miejska w Bytomiu podjęła kontrolowaną uchwałę w dniu 20 czerwca 2016 r., która po publikacji w dzienniku urzędowym weszła w życie z dniem 9 lipca 2016 r. W konsekwencji, to od tego dnia uchwała powinna wywoływać skutki prawne. Tymczasem Rada Miejska w Bytomiu w § 1 ust. 2 kontrolowanej uchwały, zawarła przepis, konkretyzujący obowiązek uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi raz na miesiąc z dołu, w terminie do 20 dnia następnego miesiąca, za który powstał obowiązek jej uiszczenia - od dnia 1 lipca 2013 roku. Uchwaliła więc regulację działającą z mocą wsteczną, o prawie 3 lata. Jedocześnie Sąd zauważa, że żaden z przepisów stanowiących podstawę do podjęcia przez organ gminy uchwały nie zawiera upoważnienia ustawowego do określenia daty powstania obowiązku uiszczenia przedmiotowej opłaty z datą wsteczną. Takiej podstawy nie zawiera również przepis art. 11 ustawy nowelizującej, który reguluje jedynie utratę mocy obowiązującej uchwał rad gmin podjętych m.in. na podstawie art. 6l u.c.p.g. w brzmieniu poprzednio obowiązującym. Rada Miejska w Bytomiu nie powołała się także w uzasadnieniu uchwały na żadne szczególne okoliczności uzasadniające nałożenie obowiązku od dnia 1 lipca 2013 r. Sąd z urzędu nie zauważa takich okoliczności, które w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (np. wyżej powołanego) upoważniałyby w tym przypadku do odstąpienia od zakazu retroakcji. W ocenie Sądu treść § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały narusza prawo w sposób istotny, w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Przy czym, pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, a więc nie tylko z regulacjami ustawy, ale także, a może nawet tym bardziej, sprzeczność z regulacjami zawartymi w Konstytucji. Z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej z zaskarżoną. Innymi słowy, chodzi o takie sytuacje, gdy popełnione przy podejmowaniu uchwały naruszenia przepisów nie miały wpływu na jej treść (por. P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, J. Czerw, D. Dąbek, P. Dobosz, P. Kryczko, M. Mączyński, I. Niżnik-Dobosz, S. Płażek, P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym, Warszawa 2022, kom. do art. 91). W rozpatrywanym przypadku taka sytuacja nie zachodzi, ponieważ w razie respektowania zakazu retroakcji, w sposób oczywisty, obowiązkowi skonkretyzowanemu w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, nie nadano by mocy obowiązującej od 1 lipca 2013 r., tylko od dnia wejścia w życie uchwały, co nastąpiło z dniem 9 lipca 2016 r. Reasumując, w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Bytomiu w sposób istotny naruszyła prawo albowiem uchwalając w dniu 20 czerwca 2016 r., że obowiązek uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami powstał od dnia 1 lipca 2013 r. naruszyła zakaz stanowienia prawa z mocą wsteczną i związaną z tym zasadę legalizmu, wynikające z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Żądanie uznania nieważności uchwały w zaskarżonej części, obejmującej jej § 1 ust. 2, znajduje oparcie w treści art. 147 § 1 p.p.s.a. 11. Na skutek motywowanego wyroku, do kwestii związanych z terminem, częstotliwością i trybem uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w okresie od 1 lipca 2013 r. do 8 lipca 2016 r., znajdzie zastosowanie uchwała Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 17 grudnia 2012 r., nr VII/79/12 w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie miasta Bytomia (Dz.U. Woj. Śl. Z 2013 r. poz. 1132, ze zm.), w brzmieniu uwzględniającym nowelizacje. Uchwała z 17 grudnia 2012 r. utraciła bowiem moc obowiązującą na podstawie § 3 kontrolowanej uchwały z 20 czerwca 2016 r., dopiero z dniem jej wejścia w życie, co nastąpiło w dniu 9 lipca 2016 r. 12. O kosztach postępowania sądowego nie orzeczono, ponieważ wnoszący skargę prokurator, jest z mocy prawa zwolniony od obowiązku ich uiszczenia (art. 239 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).