I SA/Gl 1275/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Suleja – Klimczyk, Sędzia NSA Eugeniusz Christ (spr.), Sędzia WSA Dorota Kozłowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Starosty Powiatu C. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przewlekłości postępowania egzekucyjnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2017. 1257 ze zm.), art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 oraz art. 54 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. 2018. 1314 ze zm.) dalej ustawa egzekucyjna, po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Starostę [...] (dalej Starosta lub wierzyciel) na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. (dalej organ egzekucyjny) z dnia [...] r., nr [...], mocą którego oddalono skargę wierzyciela na przewlekłość postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec pana Z. L. (dalej zobowiązany) na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] r. nr [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej Dyrektor lub organ nadzoru) – utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ nadzoru stwierdził, że organ egzekucyjny prowadził postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanego na podstawie tytułu wykonawczego Starosty, w trakcie którego w dniu [...] września 2014 r. sporządził zawiadomienie o zajęciu rachunku bankowego zobowiązanego, doręczone Bankowi w dniu 2 października 2014 r., a zobowiązanemu wraz z odpisem tytułu wykonawczego w dniu [...] r. Pismem z dnia 6 października 2014 r. Bank poinformował, iż nie prowadzi rachunku bankowego dla zobowiązanego. W dniu [...] października 2014 r. organ egzekucyjny sporządził zawiadomienie o zajęciu wynagrodzenia za pracę zobowiązanego, zaś pracodawca pismem z dnia 5 listopada 2014 r. poinformował, że z dniem 18 października 2014 r. rozwiązano umowę o pracę z zobowiązanym. W dniu [...] listopada 2014 r. poborca skarbowy udał się pod adres zamieszkania zobowiązanego celem dokonania czynności egzekucyjnych. Czynności nie dokonano z uwagi na niezastanie zobowiązanego (mieszkanie zamknięte), co potwierdza spisany przez poborcę skarbowego raport. Kolejnej próby dokonania czynności egzekucyjnych, również nieudanej, w miejscu zamieszkania zobowiązanego dokonano w dniu [...] czerwca 2015 r. Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2015 r. organ egzekucyjny zajął nadpłatę podatkową zobowiązanego, skutkiem czego wyegzekwowano od zobowiązanego kwotę [...] zł, rozliczoną na koszty egzekucyjne, zaś w dniu [...] listopada 2017 r. sporządził zawiadomienie o zajęciu wynagrodzenia za pracę zobowiązanego, przy czym pracodawca pismem z dnia 1 grudnia 2017 r. poinformował, że zobowiązany od 1 czerwca 2017 r. nie jest zatrudniony. Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2018 r. organ egzekucyjny zajął nadpłatę podatkową zobowiązanego. W dniach [...] i [...] lutego 2018 r. poborcy skarbowi próbowali dokonać czynności pod adresem zamieszkania zobowiązanego, jednak go nie zastali. Pismem z dnia 3 lipca 2018 r. Starosta wniósł skargę na przewlekłość przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. Podkreślił, iż postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w roku 2014, a zatem nie budzi wątpliwości, że organ egzekucyjny prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Zaskarżonym postanowieniem organ egzekucyjny oddalił skargę, zaś w uzasadnieniu zażalenia wierzyciel wskazał na nieskuteczność prowadzonego postępowania a ponadto podejmowanie czynności egzekucyjnych w znacznych odstępach czasu. Dyrektor wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 54 ustawy egzekucyjnej a następnie wyjaśnił, że przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia. W dalszej kolejności przywołał fragmenty wyroków sądów administracyjnych dotyczących tej kwestii wskazując, że brak skuteczności egzekucji nie został jednak spowodowany opieszałością organu egzekucyjnego, lecz, obiektywnie oceniając stan niniejszej sprawy wynikał z braku składników majątku zobowiązanego. Dyrektor stwierdził, że organ egzekucyjny, gdy uzyskiwał informacje o prawdopodobnych składnikach majątku zobowiązanego, usiłował dokonać zajęcia takiego składnika majątku. Taki stan faktyczny potwierdza np. zajęcie wynagrodzenia za pracę, zauważył, iż w niniejszej sprawie nie jest przedmiotem jego oceny przyczyna, dlaczego tytuł wykonawczy obejmujący zobowiązanie, o którym orzeczono w decyzji z dnia [...] r., został przekazany do egzekucji dopiero w 2014 r., a wierzyciel nie wskazał żadnych składników majątku, z których organ egzekucyjny mógłby zaspokoić należności, a takich działań zaniechał. Dlatego uznał, że w sprawie nie stwierdził przewlekłości postępowania uzasadniającej uchylenie zaskarżonego postanowienia. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Starosta wniósł o uchylenie postanowień obu organów, stwierdzenie, że organ egzekucyjny dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy egzekucyjnej poprzez przeprowadzenie jedynie powierzchownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w efekcie przyjęcie, że występujące pomiędzy czynnościami egzekucyjnymi przerwy czasowe nie uzasadniają uznania, iż organ egzekucyjny prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Uzasadniając skargę strona skarżąca wskazała, że organ egzekucyjny po doręczeniu tytułu wykonawczego podjął czynności egzekucyjne, które nie skutkowały wyegzekwowaniem od zobowiązanego jakichkolwiek należności. Podniosła, że próbę wyegzekwowania należności w miejscu zamieszkania zobowiązanego podjęto w dniu [...] czerwca 2015 r., a kolejną czynnością egzekucyjną dokonaną dnia [...] lutego 2017 r., oddzielał okres niespełna 2,5 roku, w którym organ egzekucyjny nie podejmował żadnych czynności. Oznacza to, że organ egzekucyjny prowadzi postępowanie w sposób opieszały. Starosta przywołał regulację art. 12 § 1 k.p.a. i art. 7 § 2 ustawy egzekucyjnej oraz orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące spornej kwestii. Odpowiadając na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko i jego argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia należy stwierdzić, że dotyczyło ono przewlekłości postępowania egzekucyjnego, przy czym strona skarżąca twierdziła, że organ egzekucyjny prowadził postępowanie w sposób przewlekły, zaś organy obu instancji dowodziły, że sytuacja taka w sprawie nie miała miejsca. Zgodnie z treścią art. 54 § 1, § 2, § 5 ustawy egzekucyjnej "Zobowiązanemu przysługuje (...) skarga na przewlekłość postepowania egzekucyjnego" (§ 1). "Na przewlekłość postępowania egzekucyjnego skarga przysługuje również wierzycielowi nie będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym (...)" (§ 2). "W sprawie skarg, o których mowa w § 1 i 2, postanowienie wydaje organ egzekucyjny. Na postanowienie o oddaleniu skargi przysługuje zażalenie" (§ 5). Przepisy ustawy egzekucyjnej nie regulują kwestii przewlekłości postępowania egzekucyjnego w zakresie szerszym niż powołane wyżej przepisy. Dlatego też w kwestii tej znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. (art. 18 ustawy egzekucyjnej). W myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłość (postępowania) występuje wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. "Przewlekłości postępowania egzekucyjnego nie można wprost utożsamiać z łącznym czasem trwania postępowania egzekucyjnego. Można o niej mówić tylko wówczas, gdy organ egzekucyjny nie podejmuje czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązku, uwzględniając czas niezbędny do podjęcia tych czynności, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne z przyczyn leżących po stronie organu, przy czym "przewlekłości" postępowania egzekucyjnego nie można utożsamiać z długością jego trwania" (tak wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1803/09). Tym samym przedmiotem skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego, jest sposób prowadzenia takiego postępowania przez organ egzekucyjny oraz przewlekłość w stosowaniu przez ten organ środków przymusu, służących doprowadzeniu do wykonania egzekwowanego obowiązku (art. 1 pkt 2 ustawy egzekucyjnej), a w szczególności zasadność i skuteczność podejmowanych przez organ egzekucyjny działań zmierzających do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego (art. 1a pkt 2 ustawy egzekucyjnej). W ramach rozpatrzenia skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego niezbędne jest zweryfikowanie czy organ egzekucyjny swoim zachowaniem nie przyczynił się do niezasadnego przedłużenia postępowania, czy było ono prowadzone z poszanowaniem obowiązujących reguł, w tym opisanych w art. 12 k.p.a., czy też w art. 7 § 2 ustawy egzekucyjnej. Dla ustalenia, czy postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły konieczna jest rzetelna ocena zaistniałych w sprawie okoliczności i zdarzeń wpływających na długotrwałość postępowania egzekucyjnego. Oceny takiej dokonuje zarówno organ egzekucyjny jak i organ nadzoru w przypadku oddalenia skargi przez organ pierwszej instancji. Sąd zauważa, że zgodnie z art. 144 k.p.a. do zażaleń maja odpowiednie stosowanie przepisy dotyczące odwołań, zaś stosownie do treści art. 140 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniach przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Przepisem takim jest art. 107 k.p.a. określający m.in. niezbędne elementy uzasadnienia decyzji (§ 3) oraz art. 126 k.p.a., zgodnie z którym do postanowień stosuje się odpowiednio art. 107 § 2-5 k.p.a. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia Dyrektor mimo, że prawidłowo przestawił przebieg przedmiotowego postępowania egzekucyjnego oraz podejmowane w jego toku czynności, nie dokonał rzeczywistej i pełnej analizy zaistniałego stanu rzeczy w istocie wskazując jedynie, że brak wyegzekwowania spornego zobowiązania nie był spowodowany opieszałością organu egzekucyjnego lecz brakiem składników majątku zobowiązanego, mimo podejmowanych prób ich zajęcia. Z akt sprawy wynika natomiast, że w okresie od przekazania tytułu wykonawczego do egzekucji tj. od 2014 do 2018 r. organ egzekucyjny w okresie od [...] czerwca 2015 r. do [...] listopada 2017 r., a więc przez ponad dwa lata (połowa czasu trwania postępowania), nie podejmował żadnych czynności zmierzających do realizacji tytułu. Brak oceny zachowania się organu egzekucyjnego w tym czasie oznacza, że Dyrektor nie dokonał badania tej istotnej dla stwierdzenia przewlekłości postępowania okoliczności. Powstrzymywanie się przez organ egzekucyjny od jakichkolwiek czynności prawnych czy faktycznych przez ponad dwuletni okres nie może być usprawiedliwiane brakiem majątku zobowiązanego czy trudnościami w jego ustaleniu. W ponad czteroletnim okresie prowadzonego postępowania tylko czterokrotnie: raz w 2014 r. i 2015 r. i 2 razy w 2018 r. próbowano dokonać czynności w miejscu zamieszkania zobowiązanego (bezskutecznie), a dwukrotnie w 2014 r. i 2017 r. sporządzono zawiadomienie o zajęciu wynagrodzenia zobowiązanego (również bezskutecznie). Wydaje się być oczywiste, że tego rodzaju działania, rozciągnięte w czasie, nie służyły jak najszybszemu zakończeniu egzekucji w sposób skuteczny. Sąd zauważa, że w piśmie datowanym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, skierowanym do organu egzekucyjnego Dyrektor wskazał, że w aktach sprawy brakuje dokumentów potwierdzających poszukiwanie majątku zobowiązanego, zaś organ egzekucyjny powinien zintensyfikować działania zmierzające do wyegzekwowania należności i ewentualnie rozważyć umorzenie postępowania. Tym samym, w wydanym postanowieniu, Dyrektor nie zauważył opieszałości organu egzekucyjnego, czy braków dowodowych sprawy, zaś we wskazanym piśmie określił jakie czynności organ ten powinien wykonać w poszukiwaniu majątku zobowiązanego oraz wskazał na brak określonych dokumentów w aktach sprawy. Oznacza to, że organ nadzoru miał świadomość tego, że materiał dowodowy nie jest pełny a mimo to rozstrzygał sprawę merytorycznie, bez jego uzupełnienia. Wiedział również, że organ egzekucyjny nie skorzystał z wszystkich dostępnych mu środków celem ustalenia majątku zobowiązanego, a mimo to nie dopatrzył się przewlekłości. Rozpoznając sprawę ponownie Dyrektor po raz kolejny oceni czy w sprawie wystąpiły okoliczności wskazujące na przewlekłe prowadzenie postępowania egzekucyjnego, a w szczególności wyjaśni czy brak podejmowania jakichkolwiek działań przez organ egzekucyjny w okresie dłuższym niż dwa lata oraz niewykorzystanie istniejących środków służących do zebrania wiedzy o majątku zobowiązanego był wynikiem braku działań organu czy zaistniały przyczyny obiektywne od organu egzekucyjnego niezależne. Z podanych wyżej przyczyn Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2018. 1302), orzekł jak w wyroku. mr