I SA/Gl 1315/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Suleja – Klimczyk (spr.), Sędziowie WSA Agata Ćwik - Bury, Dorota Kozłowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] ([...]) Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej w skrócie ZUS), działając na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r, poz. 256), zwanej dalej "k.p.a.", oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U z 2020 r poz. 266), zwanej dalej "u.s.u.s." utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r. nr [...] z dnia [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 14 kwietnia 2020 r. M. J. (dalej zobowiązany lub strona) złożył wniosek o umorzenie w całości należności z tytułu składek. ZUS ustalił, że na jego koncie figurują m.in. zaległe składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń, w części finansowanej przez płatnika oraz przez ubezpieczonych. Rozpoznając wniosek organ odwołał się do treści art. 30 u.s.u.s. statuującego wyłączenie możliwości umorzenia należności w przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami. Zgodnie z jego brzmieniem, do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 tej ustawy. Nie jest zatem możliwe podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia wymienionych w tym przepisie należności. Następnie organ zacytował przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w myśl którego należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z przepisu tego wynika, że dotyczy on składek na własne ubezpieczenie płatnika składek, nie dotyczy natomiast składek za osoby ubezpieczone, w części finansowanej przez płatnika. Tym samym ZUS - w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne za okres od 9/2003 - 3/2007, 6/2007 – 2/2012 oraz na ubezpieczenie zdrowotne za okres 9/2003 - 3/2007, 6/2007 – 2/2012 za osoby zgłaszane do ubezpieczenia w części finansowanej przez ubezpieczonych (art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 u.s.u.s.); - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od 9/2003 - 3/2007, 6/2007 – 2/2012 oraz na Fundusz Pracy i FGŚP za okres od 02/2004, 02/2005 -02/2007, 06/2007-01/2012 za pracowników w części finansowanej przez płatnika (art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s.); Pismem z dnia w dniu 13 sierpnia 2020 r. zobowiązany wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku z dnia 6 kwietnia 2020r. w sprawie umorzenia zadłużenia z tytułu składek. W uzasadnieniu pisma wskazał, że organ niezasadnie zastosował art. 30 u.s.u.s., gdyż wniosek dotyczył składek jakie dłużnik jako płatnik miał obowiązek uiścić. Powołał się na swoją trudną sytuację zdrowotną i materialną. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powtórzył, że zadłużenie zobowiązanego obejmuje: - składki na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, zaś zgodnie z art. 30 u.s.u.s. do przedmiotowych należności nie stosuje się art. 28 tej ustawy, na podstawie którego Zakład Ubezpieczeń Społecznych umarza należności z tytułu składek, - należności z tytułu nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników, które nie podlegają pod zakres rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Wobec powyższego stwierdził, iż wskazane należności wyłączone są spod możliwości umorzenia na podstawie powołanych przepisów prawnych. Uwzględniając brzmienie art. 61a § 1 k.p.a. wskazał, iż organ wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę nieuprawnioną lub z innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przez które należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, m.in., gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Za taką uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania należy uznać sytuację, jaka zaistniała w przedmiotowej sprawie. Tym samym ZUS Oddział w R. prawidłowo uznał, że W niniejszej sprawie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 61a § 1 k.p.a. Dodatkowo organ poinformował, że prowadzi postępowanie w zakresie należności podlegających merytorycznemu rozpoznaniu i w tej kwestii wyda odrębną decyzję. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż powołany przez organ przepis art. 30 u.s.u.s. stanowi, iż do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28. Skarżący natomiast nie wnosił o umorzenie składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, ale wnosił o umorzenie składek jako ich płatnik, który to status posiada do dnia dzisiejszego. Całkowicie niezrozumiała jest wiec decyzja organu o odmowie umorzenia składek "za pracowników" jakie skarżący finansował jako płatnik w latach poprzednich (w zasadzie do 2010 r.). Zdaniem skarżącego organ winien rozpoznać wniosek merytorycznie albowiem skoro skarżący jest płatnikiem składek do nie odnosi się do niego norma art. 30 ustawy. Ponadto wbrew twierdzeniom organu przesłanka umorzenia składek nie jest wyłączenie śmierć płatnika i brak osoby spadkobiercy. Art. 28 ust. 3a u.s.u.s wskazuje na obowiązek organu rozważenia czy istnieją okoliczności uzasadniające umorzenie zobowiązań pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Skarżący znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, racjonalny ustawodawca pozostawił możliwość wskazaną w art. 28 ust.3a u.s.u.s właśnie z tej przyczyny, aby takie nietypowe sytuacje (nie wskazane w art. 28 ustawy) mogły być przedmiotem wniosku o umorzenie. Wnosząc skargę na decyzję strona nie domaga się wiec "z góry" uznania wskazanych przez nią okoliczności faktycznych za uzasadniające pozytywne rozpoznanie wniosku, ale podnosi, iż co do zasady organ winien te okoliczności rozważyć. Automatyczne "a priori" oddalenie wniosku na podstawie art. 28 i 30 u.s.u.s nie ma - w jej ocenie - uzasadnienia formalnego. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie podnieść należy, iż na podstawie Zarządzenia Przewodniczącego Wydziału wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych instrumentach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374) w niniejszej sprawie Sąd przeprowadził posiedzenie niejawne w składzie 3 sędziów odstępując od wymaganej prawem rozprawy. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak wynika z powołanego przepisu sąd nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze, ale zawsze związany jest granicami sprawy rozpoznawanej przez organ. Sąd nie może objąć kontrolą sprawy innej niż ta, która była przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym. Uwaga ta ma o tyle istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie, że część argumentacji skargi odnosi się do materialnej sytuacji skarżącego, co nie jest adekwatne do treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozstrzygnięcie decyzji z [...] r., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, zawiera dwa punkty: w pierwszym z nich ZUS na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 30 i art. 83b ust.1 u.s.u.s. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. W drugim z nich organ na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie w obu wskazanych punktach odpowiada prawu. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast w myśl art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W powołanym przepisie nie wskazano w sposób enumeratywny przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania, niemniej przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r. I GSK 1640/18, wyroki dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się zatem, że wyrażenie "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania podatkowego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne jego przepisy, których wykładnia uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenia treści żądania w sposób merytoryczny. Innymi słowy, wszczęcie postępowania na żądanie strony nastąpić może jedynie wówczas, gdy przepis prawa normuje możliwość żądania określonego zachowania organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt I GSK 329/14). W doktrynie i w orzecznictwie wskazuje się, że rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest aktem formalnym, a nie merytorycznym i organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, a także przed wydaniem tego aktu nie prowadzi postępowania administracyjnego zmierzającego do wyjaśnienia sprawy. W rozstrzygnięciu tym organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2015 r., sygn. akt. II OSK 999/14). Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Z kolei zasady podlegania ubezpieczeniu społecznemu określają przepisy u.s.u.s., które w sposób ścisły regulują sytuacje pozwalające ubiegać się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczenia społecznego. Przepis art. 28 u.s.u.s. stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (ust. 1). Zgodnie z tym przepisem, należności z tytułu składek, co do zasady, mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 2), która ma miejsce w sytuacjach wymienionych (w ust. 3 w punktach od 1 do 6), z zastrzeżeniem ust. 3a. Przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. stanowi natomiast, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W art. 30 u.s.u.s. wskazano zaś, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 u.s.u.s. Powyższe przepisy wskazują na trzy sytuacje: 1. dotyczącą należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, których podstawą do umorzenia jest art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s., 2. dotyczącą należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika, których podstawą do umorzenia jest art. 28 ust. 3 u.s.u.s., 3. dotyczącą składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek, których ze względu na treść art. 30 u.s.u.s. organ nie może umorzyć. ZUS w punkcie pierwszym decyzji wydanej w I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Podstawą tego rozstrzygnięcia był przepis art. 30 u.s.u.s. Rozstrzygnięcie to było prawidłowe. Powołane uregulowanie u.s.u.s. wyraźnie odnosi się tylko do składek finansowanych przez ubezpieczonych. Oznacza to, że niemożność umorzenia składek na podstawie art. 30 u.s.u.s. nie stanowi przeszkody przy umarzaniu pozostałych elementów z tytułu składek (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2017 r. sygn. akt II GSK 1492/17, z 12 grudnia 2019 r. I GSK 715/19, wyroki dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl.). Wymaga bowiem wyjaśnienia, że należności z tytułu składek to pojęcie zbiorcze, które obejmuje składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Wszędzie tam, gdzie w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy więc nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty Wyjątek od dopuszczalności umorzenia należności przewidziany w art. 30 u.s.u.s. jest zatem ściśle określony i obejmuje wyłącznie umorzenie składek finansowanych przez ubezpieczonych, niebędących płatnikami składek. W niniejszej sprawie ZUS zastosował się do tego przepisu, odmawiając wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia składek. Organ rentowy zasadnie także odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie należności składkowych z pracowników w części finansowanej przez płatnika na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Jak wynika z treści tego przepisu, nie istnieje możliwość umorzenia tej grupy należności na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy. Rozważenie tej możliwości może nastąpić na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s., co było przedmiotem odrębnej decyzji, znajdującej się w aktach sprawy. Powyższe prowadzi do wniosku, że także i w zakresie punktu drugiego decyzji organ I instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zarzuty skargi wskazujące, że do powstania zaległości przyczyniły się trudności w prowadzonej działalności gospodarczej oraz wskazujące na trudną sytuację majątkową i zdrowotną skarżącego nie wiążą się z przedmiotową sprawą. Wydana w niej decyzja ma charakter formalny, w której odmówiono wszczęcia postępowania. Organ nie ustalał w niej sytuacji majątkowej ani życiowej strony. Ustalił jedynie, że skarżący posiada zaległości i w omówionym wyżej zakresie odmówił wszczęcia postępowania. Podsumowując, zaskarżona decyzja okazała się prawidłowa. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.