I SA/Gl 1333/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. M.K., zwana dalej "stroną" lub "skarżącą", wniosła skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...],[...] z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z dnia [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym. Do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w dniu 6 czerwca 2012 r. wpłynęło pismo strony z prośbą o umorzenie zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Strona opisała swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną. Podkreśliła, że musiała zlikwidować działalność gospodarczą z powodu zamknięcia targowiska w M., jest osobą bezrobotną, nie ma żadnego majątku, mieszka u znajomych, którym w zamian za utrzymanie pomaga w pracach domowych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją dnia [...] odmówił umorzenia należności z tytułu składek, w tym : 1. ubezpieczenia społeczne za okres od 06/2007 do 03/2010 w łącznej kwocie 9.921,65 zł, 2. ubezpieczenia zdrowotne za okres od 08/2007 do 03/2010 w łącznej kwocie 6.280,23 zł, Fundusz Pracy za okres 09/2008 do 03/2010 w łącznej kwocie 875,84 zł, odsetki od ww. należności liczone na dzień wniosku - 6 czerwca 2012 r. – w łącznej kwocie 6.277 zł , koszty upomnienia w łącznej kwocie 316,80 zł. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji opisał przebieg postępowania i zgromadzone w sprawie dowody. Wskazał, że z dokumentacji przedłożonej do wniosku wynika, iż: 1) działalność gospodarcza została wykreślona z ewidencji z dniem 1 kwietnia 2010 r., 2) strona od 22 lipca 2010 r. jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku, 3) wymaga leczenia otolaryngologicznego, 4) pozostaje z mężem w separacji, co jednak nie zostało udokumentowane, 5) nie wykazała żadnych osób wspólnie z nią gospodarujących, 6) nie ponosi opłat związanych z utrzymaniem, 7) oszacowała roczny koszt leczenia na 600 zł, 8) nie posiada majątku ruchomego i nieruchomego, 9) w miarę możliwości spłaca zadłużenie czynszowe za dzierżawiony pod działalność lokal. Następnie organ zacytował znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy prawne art. 28 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj.: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zmianami), zwanej dalej "ustawą" oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem". Stwierdził, że nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności należności, gdyż prowadzona jest egzekucja zmierzająca do skutecznego wyegzekwowania powstałego zadłużenia z tytułu składek. Nadto nie zachodzi również przesłanka ważnego interesu zobowiązanej, ponieważ: 1) z dokumentacji medycznej nie wynika, że strona jest całkowicie niezdolna do pracy, 2) strona nie korzysta z pomocy społecznej, co prowadzi do wniosku, że posiada dochody z innych źródeł, które wystarczają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, 3) nie do zaakceptowania jest regulowanie zaległości czynszowych a uchylanie się od spłacania należności publicznoprawnych. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym opisała swoją bardzo trudną sytuację materialną i zdrowotną. Wskazała, że z mężem musiała się rozstać, ponieważ nadużywał alkoholu i ciągle ją poniżał. Usiłowała sobie samodzielnie radzić, ale sytuacja na rynku uległa pogorszeniu i nie była w stanie spłacać wszystkich zobowiązań związanych z prowadzeniem sklepiku. Nie korzysta z pomocy społecznej, bo się tego wstydzi. Osoba, u której mieszka udziela jej pomocy, pozwalając na przebywanie w nieruchomości w zamian za pomoc w pracach domowych. Daje jej też 50 zł miesięcznie na zakup niezbędnego leku. Strona podkreśliła, że nie stać jej na przeprowadzenie rozwodu, ale nie ma z mężem żadnego kontaktu, nie wie gdzie mąż przebywa i kiedy sprzedał mieszkanie. Do wniosku dołączyła postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. z dnia [...] w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego zobowiązania wobec Wojewody [...] (należność główna 100 zł). Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że strona nie posiada żadnego majątku ani źródeł dochodu, pozostaje na utrzymaniu konkubenta. Zajęcie rachunku bankowego okazało się nieskuteczne, ze względu na brak środków. Organ egzekucyjny stwierdził, że zebrane w toku postępowania dokumenty i informacje w sposób nie budzący wątpliwości potwierdzają, że w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się żadnych środków pieniężnych, w tym kwot przewyższających wydatki egzekucyjne. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...],[...] z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, przytoczył znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy prawne. Stwierdził, że nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności zadłużenia, albowiem: 1) nie wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy, ponieważ co prawda działalność gospodarcza nie jest prowadzona, jednak jak dotąd nie stwierdzono braku majątku, z którego może być prowadzone postępowanie egzekucyjne; nadto strona posiada składnik majątkowy w postaci wynagrodzenia za pracę w wysokości 3.744,12 zł brutto, tj. ok. 2.680 zł netto (za miesiąc sierpień 2012 r.), z której może być prowadzone skuteczne postępowanie egzekucyjne, 2) nie wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy, ponieważ naczelnik urzędu skarbowego ani komornik sądowy nie stwierdzili jak dotąd braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję; wydane w dniu 20 września 2011 r. postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego dotyczy bowiem zobowiązań wobec Wojewody, a nie wobec ZUS, 3) nie wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy, ponieważ nie jest wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne, 4) przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4 i 4a nie wystąpiły z przyczyn oczywistych. Przechodząc do oceny przesłanki ważnego interesu strony organ stwierdził, że strona nie wykazała, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności w dłuższym okresie czasu wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia przez stronę podstawowych potrzeb życiowych. Wskazał, że inne przesłanki mieszczące się w granicach ważnego interesu zobowiązanej, strony nie dotyczą, ponieważ dotyczą tylko przedsiębiorców. Podkreślił, że wniosek stoi w sprzeczności z interesem publicznym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona wniosła o pozytywne rozpatrzenie jej prośby. Wskazała, że organ podał nieprawdziwe dane dotyczące jej zarobków, ponieważ jest osoba bezrobotną i wskazanego wynagrodzenia nie otrzymywała. Nadto w sposób nieuprawniony podważył orzeczenie Urzędu Skarbowego w J. W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik organu, w pierwszej kolejności wniósł o odrzucenie skargi zarzucając naruszenie terminu do jej wniesienia. Ponieważ jednak nie był w stanie tej okoliczności wykazać, Sąd zobowiązał go do merytorycznego ustosunkowania się do skargi. Pełnomocnik wniósł o jej oddalenie W uzasadnieniu podkreślił, że umorzenie należności może nastąpić jedynie w warunkach ściśle określonych w przepisach prawa. Ze względu jednak na uznaniowy charakter decyzji, nawet w przypadku wystąpienia wszystkich przesłanek umorzenia, organ nie ma obowiązku umorzenia. Decyzję podejmuje się w wyniku dokonania analizy sytuacji płatnika, jednakże organ ma ograniczone możliwości pozyskiwania dowodów we własnym zakresie, a ciężar dowodu ciąży na stronie. Nadto organ jest obowiązany stosować wszystkie znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy, a nie tylko jeden przepis kodeksu postępowania administracyjnego. Odrębne regulacje, do których nie ma nawet bezpośredniego odesłania w ustawie, ograniczają zakres uznania administracyjnego. Wywiódł, że brak podstaw do twierdzenia, że przy instytucji umorzenia należności z tytułu składek należy uwzględnić wyłącznie interes płatnika jako płatnika i płatnika jako osoby fizycznej, całkowicie pomijając interes ubezpieczonych oraz powszechnie obowiązujące przepisy prawa, które działanie w interesie płatnika ograniczają lub wyłączają. Pismem z dnia 15 maja 2013 r. Sąd wezwał pełnomocnika organu do ustosunkowania się w terminie 5 dni do twierdzenia strony zawartego w skardze, że w zaskarżonej decyzji zawarto nieprawdziwą informację o zarobkach osiąganych przez stronę, do którego to zarzutu pełnomocnik nie odniósł się w odpowiedzi na skargę. W piśmie z dnia 23 maja 2013 r. pełnomocnik oświadczył, że w zaskarżonej decyzji błędnie podano informację o zarobkach osiąganych przez stronę. Skarżąca nie posiada składnika majątkowego w postaci wynagrodzenia za pracę w wysokości 3.744, 12 brutto, tj. ok. 2.680 zł netto. Wskazał, że według systemu informatycznego KSI PI strona jest zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego z podstawą wymiaru składek w wysokości 623,60 zł przez A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona nią decyzja narusza prawo procesowe w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), zwanej dalej "ustawą p.p.s.a.". Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Z przedłożonych przez organ administracji akt wynika, że sprawa toczy się w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne strony – ubezpieczonej, będącej równocześnie płatnikiem tych składek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia ze względu na brak przesłanki całkowitej nieściągalności składek oraz ze względu na nie wystąpienie w sprawie uzasadnionego przypadku umorzenia w sytuacji, gdy całkowita nieściągalność nie występuje. Skarżąca się z tym nie zgodziła, zarzucając oparcie skarżonego rozstrzygnięcia na nieprawdziwych danych i nieuprawnione pominięcie części materiału dowodowego. Stan faktyczny sprawy w oparciu, o który została wydana skarżona decyzja został już wyżej przedstawiony i nie będzie powtarzany w całości. W dalszej części uzasadnienia jego elementy będą przywoływane wyłącznie w zakresie niezbędnym do oceny prawidłowości dokonanej przez organ subsumcji. Stan faktyczny jest między stronami po części sporny. Odnosząc się do stanu prawnego sprawy wskazać trzeba, że zgodnie z art. 28 ust. 1 – 4 ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (ust. 1). Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a (ust. 2). Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (ust. 3). Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (ust. 3a). Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych (ust. 3b). Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (ust. 4). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, wydanego na podstawie wskazanej delegacji ustawowej, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Stosownie do art. 32 ustawy do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Z cytowanych przepisów prawnych wynika, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję o odmowie umorzenia składek, jeżeli w sprawie nie zachodzi żadna z ustawowych przesłanek umorzenia. Jeżeli natomiast chociażby jedna z ustawowych przesłanek umorzenia składek występuje w sprawie, Zakład Ubezpieczeń Społecznych orzeka w granicach uznania administracyjnego. Zasadą jest, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może (ale nie jest zobowiązany) umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, jeżeli zachodzi przesłanka całkowitej ich nieściągalności. Natomiast w sprawie z wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem tych składek, organ może (ale nie jest zobowiązany) umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zachodzi jedna z dwóch ustawowych przesłanek umorzenia: 1) przesłanka całkowitej nieściągalności składek lub 2) przesłanka uzasadnionego przypadku umorzenia występującego pomimo braku całkowitej nieściągalności. Przesłanka całkowitej nieściągalności została przez ustawodawcę zdefiniowana poprzez sformułowanie katalogu zamkniętego przypadków całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3 ustawy). W sytuacji, gdy wystąpi przynajmniej jeden z przypadków wymienionych w katalogu organ wydaje decyzję uznaniową, (która w okolicznościach rozpoznawanej sprawy może być decyzją umarzającą lub decyzją odmawiającą umorzenia) z uwzględnieniem zasad sformułowanych w art. 7 k.p.a.; jeżeli natomiast w sprawie nie występuje żaden z tych przypadków, organ nie jest uprawniony do umorzenia w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej stojąc na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron, powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis prawa materialnego upoważniając wyraźnie organ administracji do działania na zasadzie uznania, jednocześnie przyznaje temu organowi możliwość kształtowania treści rozstrzygnięcia. Norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. Możliwość ta powinna zostać zdeterminowana wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepis art. 7 k.p.a. nie ustala hierarchii wskazanych interesów ani też nie określa zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Ustawodawca przyjmuje regułę, zgodnie z którą obydwa te interesy podlegają równorzędnej ochronie bez dominacji któregokolwiek z nich. "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym przypadku interesu publicznego nad indywidualnym podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej" (wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, OSNCP 1994, nr 9, poz. 181). W wielu orzeczeniach NSA (podobnie jak i doktryna) wypowiedział się przeciwko dominacji interesu społecznego. Przełomowy charakter w tym względzie miał wyrok z dnia 11 czerwca 1981 r. (SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57). Prawidłowe zastosowanie zasad uznania administracyjnego wymaga dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Okoliczność, iż postępowanie toczy się na wniosek strony nie zwalnia organu administracji z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego również z urzędu, a nie tylko w oparciu o dowody wnioskowane, czy dostarczone przez stronę. Natomiast formułując drugą z przesłanek; przesłankę uzasadnionego przypadku umorzenia pomimo braku całkowitej nieściągalności, ustawodawca odesłał do rozporządzenia wykonawczego, zobowiązując Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w tym rozporządzeniu przesłanek uzasadniających umorzenie, w oparciu o przesłankę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. W rozporządzeniu wskazano, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny - formułując katalog trzech przypadków, które zalicza się do uzasadnionych przypadków umorzenia. Jest to katalog otwarty, co oznacza możliwość umorzenia również w sytuacji, gdy nie zachodzi żaden z przypadków wymienionych w rozporządzeniu, ale istnieje przesłanka ważnego interesu zobowiązanego, który ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Trzeba podkreślić, że w przypadku dozwolonego prawem umorzenia pomimo braku całkowitej nieściągalności składek, ustawodawca – inaczej niż w przypadku przesłanki całkowitej nieściągalności – kształtuje ciężar dowodu, podkreślając obowiązek aktywności dowodowej zobowiązanego. Decyzje uznaniowe podlegają kontroli sądu administracyjnego w ograniczonym zakresie. Sąd nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji państwowej wybór jest słuszny, a zatem Sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji administracyjnej; takie rozstrzygnięcie należy wyłącznie do organów administracyjnych. Decyzja uznaniowa w pełnym zakresie podlega natomiast badaniu, co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi i ocenie czy organ administracji publicznej prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia zaległości mają swoje uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne (zob. wyrok NSA, sygn. akt I SA/Gd 1507/00). Decyzja uznaniowa może być przez Sąd uchylona w przypadku stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa materialnego czy procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdy organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Dokonując analizy zaskarżonej decyzji z punku widzenia opisanych wyżej wymogów proceduralnych postępowania wyjaśniającego oraz zasad stosowania uznania administracyjnego, Sąd stwierdza, iż proces stosowania prawa został przez organ przeprowadzony wadliwie. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był niepełny, a organ nie podjął niezbędnych czynności celem zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Część twierdzeń organu ma charakter arbitralny, nie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego albo stanowi wynik jego nieprawidłowej oceny. W konsekwencji skarżone rozstrzygnięcie jest przedwczesne. Obowiązki organu prowadzącego postępowanie dowodowe określają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności przepisy cytowanego już art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zasada praworządności zawarta w art. 7 k.p.a. i rozwinięta w innych przepisach k.p.a.; w tym w przepisie art. 77 § 1 k.p.a., ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie ustalić konsekwencje prawne tych faktów. Obowiązek wyczerpującego i rzetelnego zebrania materiału dowodowego związany jest z sytuacją procesową organu administracji publicznej, który jest "gospodarzem" postępowania i posiada duże uprawnienia w zakresie ukształtowania tego postępowania. W szczególności organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Natomiast obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego polega na dokładnym zapoznaniu się z tym materiałem, ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Negatywne konsekwencje zaniedbania należących do organu czynności dowodowych nie mogą obciążać strony. Wykonanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego winno odbywać się z uwzględnieniem norm wynikających z przepisów prawnych o charakterze proceduralnym. Sąd, orzekając w granicach zakreślonych wyżej opisanym stanem faktycznym i prawnym sprawy, stwierdza, że zaskarżona decyzja uchybia przepisom proceduralnym art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także narusza przepis prawa materialnego art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w uzasadnieniu skarżonej decyzji stwierdził, że nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy uzasadniających uznanie wyżej wymienionych należności za całkowicie nieściągalne, co jest warunkiem koniecznym ich ewentualnego umorzenia, albowiem: 1) nie wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy, ponieważ co prawda działalność gospodarcza nie jest prowadzona, jednak jak dotąd nie stwierdzono braku majątku, z którego może być prowadzone postępowanie egzekucyjne; nadto strona posiada składnik majątkowy w postaci wynagrodzenia za pracę w wysokości 3.744,12 zł brutto, tj. ok. 2.680 zł netto (za miesiąc sierpień 2012 r.), z której może być prowadzone skuteczne postępowanie egzekucyjne, 2) nie wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy, ponieważ naczelnik urzędu skarbowego ani komornik sądowy nie stwierdzili jak dotąd braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję; wydane w dniu 20 września 2011 r. postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego dotyczy bowiem zobowiązań wobec Wojewody, a nie wobec ZUS, 3) nie wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy, ponieważ nie jest wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne, 4) przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4 i 4a nie wystąpiły z przyczyn oczywistych. Sąd stwierdza, że zasadnie organ ocenił, że przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4 i 4a ustawy nie wystąpiły w sprawie. Jednocześnie Sąd stwierdza, że organ nie wykazał, że w sprawie nie występują przesłanki całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 ustawy. Ustalenie, że nie zachodzi przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy (całkowita nieściągalność zachodzi, gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa) organ oparł na twierdzeniu, że strona otrzymuje wynagrodzenie, z którego może być skutecznie prowadzone postępowanie egzekucyjne. Jak wyżej szczegółowo opisano strona takiego wynagrodzenia nie otrzymała i nie otrzymuje. Sąd stwierdza, że ustalenie w zakresie istnienia powyższej przesłanki nie znajduje żadnego oparcia w materiale dowodowym i jest arbitralne. Postępowanie wyjaśniające w tym zakresie zostało przeprowadzone z naruszeniem wskazanych i zinterpretowanych wyżej przepisów postępowania i jest naruszeniem przepisów proceduralnych w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenie, że nie zachodzi przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy (całkowita nieściągalność zachodzi, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję) organ oparł na twierdzeniu, że takie urzędowe stwierdzenie braku majątku nie nastąpiło, pomijając postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z dnia 20 września 2011 r. Organ wskazał, że to postanowienie nie dotyczy składek ZUS i nie ma znaczenia dla oceny istnienia przedmiotowej przesłanki całkowitej nieściągalności. Sąd stwierdza, że organ naruszył przepis prawa materialnego art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy poprzez jego błędną wykładnię, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ pominął istniejącą przesłankę całkowitej nieściągalności. Wskazany przepis nie zawęża istnienia przesłanki nieściągalności do przypadku stwierdzenia przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, dokonanego w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Każde stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję stanowi wypełnienie przesłanki całkowitej nieściągalności składek, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy. Nadto pominięcie przez organ istniejącego w obrocie prawnym postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. z dnia [...] w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego zobowiązania wobec Wojewody [...], z którego jednoznacznie wynika, że strona nie posiada żadnego majątku ani źródeł dochodu, uchybia przepisom proceduralnym art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenie, że nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy (całkowita nieściągalność zachodzi, gdy jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne) organ oparł na arbitralnym i niczym nie uzasadnionym twierdzeniu, że nie jest wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. Sąd stwierdza, że również w zakresie postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia istnienia tej przesłanki organ uchybił przepisom proceduralnym art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu przywołanego wyżej postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. z dnia [...] stwierdzono wprost, że zebrane w toku postępowania dokumenty i informacje w sposób nie budzący wątpliwości potwierdzają, że w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się żadnych środków pieniężnych, w tym kwot przewyższających wydatki egzekucyjne. Sąd stwierdza, że postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie, czy zachodzi chociażby jedna z przesłanek całkowitej nieściągalności składek na ubezpieczenia społeczne zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, w tym zasad postępowania administracyjnego, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie obowiązany dokonać ustaleń co do występowania w sprawie przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 pkt 3 i 6 ustawy Badanie powyższych przesłanek winno odbyć się z poszanowaniem dla wyżej opisanych aksjologicznych uwarunkowań działania organu. Organ jest uprawniony i zobowiązany do podejmowania wszelkich zgodnych z prawem działań zmierzających do egzekwowania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Posiada uprawnienia wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. Jednak w postępowaniu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek posiada status organu, który zobowiązuje do przeprowadzenia procesu stosowania prawa w sposób odpowiadający zasadom działania praworządnego. Nie spełnia takiego standardu wywodzenie niekorzystnych dla strony twierdzeń z ogólnikowych i hipotetycznych rozważań dotyczących stanu majątkowego strony bez odniesienia ich do realiów. Nadto organ uwzględni, zawartą w niniejszym wyroku, ocenę prawną dotyczącą występowania w sprawie przesłanki wymienionej w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy. Odnosząc się do postępowania dowodowego na okoliczność występowania w sprawie drugiej z przesłanek umorzenia składek: Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, Sąd stwierdza, że organ nie zebrał wyczerpująco, a także nie rozpatrzył wyczerpująco zebranego materiału dowodowego. Postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów proceduralnych art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z oświadczenia strony wynika, że prowadzi gospodarstwo jednoosobowe, ponieważ pozostaje w faktycznej separacji z mężem, z którym nie ma żadnego kontaktu. Strona podała również, że mieszka u osób trzecich, które jej pomagają. Jednocześnie ze wskazanego wyżej postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. z dnia [...] wynika, że strona w 2011 r. funkcjonowała w konkubinacie i pozostawała na utrzymaniu konkubenta R.K. Sąd stwierdza, że organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w celu dokonania jednoznacznych ustaleń dowodowych dotyczących sytuacji rodzinnej strony, ilości osób funkcjonujących w gospodarstwie domowym strony oraz dochodów osób tworzących to gospodarstwo domowe – na dzień orzekania. Ustalenie co do występowania w sprawie przesłanki ważnego interesu zobowiązanej, określonej w art. 28 ust. 3a ustawy i uszczegółowionej w przepisach rozporządzenia, było w sposób oczywisty przedwczesne. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien przeprowadzić postępowanie dowodowe na okoliczność występowania w sprawie wskazanej wyżej przesłanki. Po dokonaniu ustaleń w zakresie występowania w sprawie przesłanek umorzenia należności składkowych organ orzeknie na zasadach uznania administracyjnego, stosując tę instytucję prawną w sposób wyżej opisany. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.