I SA/Gl 1344/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej (spr.), Sędziowie WSA Beata Machcińska, Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Częstochowa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oddala skargę. 1. Gmina C., reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...], którą uchylono decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] r. w sprawie określenia wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości przez Prezydenta Miasta C. na realizację transportu zbiorowego w latach 2009-2012 oraz umorzono postępowanie w tej sprawie. 2. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i w oparciu o niżej powołane przepisy. 2.1. Wójt Gminy O. wezwał Miejski Zarząd Dróg i Transportu w C. do zwrotu nadpłaconej w latach 2009-2014 dotacji, która została przekazana Miastu C. na podstawie "Porozumienia" z dnia [...] r. Żądanie uzasadniono faktem, że w kwocie dotacji uwzględniono podatek VAT, którego zwrot otrzymało Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne w C.. Wobec odmowy zwrotu, uzasadnionej brakiem tytułu w postaci decyzji administracyjnej, działający z upoważnienia Wójta Gminy O., Zastępca Wójta wszczął postępowanie administracyjne w sprawie określenia wysokości nadpłaty dotacji, a następnie – decyzją z dnia [...] r. nr [...] określił wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości na rok 2009 w kwocie [...] zł, za rok 2010 – [...] zł, za rok 2011 – [...] zł i za rok 2012 – [...] zł. Decyzja wydana została na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.), oraz art. 252 w związku z art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm., dalej: u.f.p.). 2.2. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie, na podstawie art. 138 p 1 pkt 2 K.p.a, art. 126, 1rt. 127 § 1 pkt 1 lit. c, art. 252 ust. 1 u.f.p. oraz art. 7 ust. 1 pkt 4, art. 8 ust. 2b i art. 74 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej: u.s.g.). Kolegium podzieliło stanowisko pełnomocnika Miasta C., że spór dotyczący zwrotu części dotacji udzielonej przez Gminę O. na zorganizowanie komunikacji miejskiej na terenie Miasta C. i Gminy O. winien być rozstrzygnięty przez sąd powszechny. W obszernym wywodzie uzasadnienia swej decyzji organ odwoławczy wykazał, że wypłata dotacji nastąpiła na podstawie porozumienia międzygminnego, o którym mowa w art. 74 ust. 1 u.s.g, a zatem rozstrzyganie wynikających z niego sporów majątkowych należy do właściwości sądów powszechnych na mocy art. 8 ust. 2b tej ustawy. W konsekwencji, Kolegium uznało postępowanie w tej sprawie za bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej zobowiązującej Miasto C. do zwrotu części dotacji celowej, przekazanej na podstawie porozumienia gmin. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że wobec zaistnienia powyższej przesłanki niedopuszczalności drogi administracyjnej, odstąpił od rozważań co do innych zarzutów odwołania, jak również nieprawidłowości dotyczących samej decyzji, w tym wadliwego oznaczenia jej adresata, którym powinno być Miasto C.. 3. W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik Gminy zarzucił "naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i tylko częściowe umorzenie postępowania zamiast umorzenia w całości postępowania wszczętego w dniu 18 lutego 2015 r. w przedmiocie określenia wysokości nadpłaty dotacji pobranej przez Miasto C. w latach 2009-2014". W oparciu o ten zarzut wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania łącznie z kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi przedstawiono stan sprawy i wskazano, że skoro prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie nakazania Gminie C. zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości na realizowanie transportu zbiorowego, to niedopuszczalność prowadzenia postepowania administracyjnego dotyczy całego okresu wskazanego w piśmie informującym o wszczęciu tego postępowania. Organ odwoławczy winien był zatem umorzyć całość tego postępowania, a nie tylko okres objęty decyzją organu I instancji. Brak umorzenia postępowania w całości pozwala, zadaniem strony skarżącej, na dalsze prowadzenie przez organ I instancji postępowania w sprawie, w której właściwym do rozstrzygnięcia jest sąd powszechny. 4. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Podkreśliło, że strona skarżąca podzieliła stanowisko co do bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w zakresie zwrotu dotacji, a kwestionuje wyłącznie fakt nieobjęcia umorzeniem całego okresu, w stosunku do którego organ I instancji wszczął postępowanie. W odniesieniu do tego zarzutu Kolegium wskazało, że przedmiotem wniesionego odwołania była decyzja obejmująca część tego okresu, a więc lata 2009-2012. Decyzja ta, zdaniem Kolegium była decyzją częściową, co ze względu na przedmiot rozstrzygnięcia, mający charakter "podzielny", było dopuszczalne. Powołując się dalej na stanowisko doktryny organ odwoławczy wskazał, że decyzja częściowa nieostateczna kończy sprawę w danej instancji jedynie w części objętej rozstrzygnięciem i w związku z tym może być zaskarżona tylko w tym zakresie w drodze odwołania. Z tego względu Kolegium rozpoznało sprawę w takim zakresie, w jakim została ona rozstrzygnięta przez organ I instancji. Organ odwoławczy nie może przy tym wychodzić poza granice sprawy rozstrzygniętej taką decyzją, zatem niedopuszczalne było umorzenie postępowania prowadzonego w odniesieniu do lat 2013-2014, jako nieobjętych treścią decyzji pierwszoinstancyjnej. 5. Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał zarzut skargi, uznając go za uzasadniony. Jednocześnie poinformował, że już po wniesieniu skargi strona otrzymała decyzję Wójta O. z dnia [...] r., którą umorzone zostało postępowanie w przedmiocie określenia wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości za lata 2013 i 2014. Prezes Kolegium wniósł o oddalenie skargi, raz jeszcze powołując się na zakres postępowania odwoławczego, który determinowała treść decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Skarga nie może być uwzględniona, gdyż objęta nią decyzja odwoławcza nie narusza prawa. 6.1. Na wstępie rozważań trzeba podkreślić, że strona skarżąca nie zakwestionowała merytorycznej oceny sprawy, sprowadzającej się do uznania przez organ odwoławczy niedopuszczalności rozstrzygnięcia w drodze postępowania administracyjnego sporu o zwrot nadpłaconej dotacji, przekazanej w oparciu o zawarte porozumienie między gminami O. i C. w zakresie transportu zbiorowego. Tym samym uznać trzeba, że przedmiotem skargi nie jest punkt pierwszy zaskarżonej decyzji, w którym organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości. Zwalnia to Sąd z potrzeby szerszego odniesienia się do powyższej kwestii, jako niespornej między stronami. Można jedynie zaznaczyć, że stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie znajduje pełne uzasadnienie w powołanych przez ten organ przepisach ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o finansach publicznych. 6.2. Skargę oparto wyłącznie na zarzucie naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której "uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzje – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części". Strona skarżąca uznała bowiem, że w punkcie drugim zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nieprawidłowo umorzył postępowanie w sprawie określenia wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości przez Miasto C. na realizowanie transportu zbiorowego w latach 2009-2012, podczas gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte w odniesieniu do lat 2009-2014, a zatem umorzenie postępowania winno objąć także lata 2013 i 2014. 7.1. Z akt sprawy wynika, że rzeczywiście postępowanie administracyjne zostało wszczęte w celu określenia wysokości dotacji pobranych w nadmiernej wysokości za lata 2009-2014. Niemniej decyzją organu i instancji objęto tylko część tego okresu, określając wysokość dotacji w odniesieniu do lat: 2009, 2010, 2011 i 2012. Takiej treści decyzja stała się przedmiotem postępowania odwoławczego. 7.2. W pełni należy podzielić stanowisko Kolegium, że zakres jego orzekania wyznaczyła treść zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest prezentowany zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie. "Zarys rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzja organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, a zatem w postepowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może również rozszerzyć zakresu sprawy" (B. Adamiak [w] B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck Warszawa 2011, s. 513). W zacytowanym w tym komentarzu wyroku NSA z dnia 15 września 1995 r. sygn. akt IV SA 368/95 Sąd stwierdził, że: "Z użytego przez ustawodawcę w art. 138 § 1 K.p.a. sformułowania ‘w tym zakresie’ wynika oczywiste ograniczenie dla organu odwoławczego, zasadzające się na tym, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszej instancji". 7.3. Organ odwoławczy, orzekając w niniejszej sprawie miał zatem prawo umorzyć postępowanie tylko w takim zakresie, jaki obejmowała uchylona przez niego decyzja organu pierwszej instancji, a więc za lata 2009-2012. Co do pozostałego okresu, postępowanie przed organem pierwszej instancji nie było jeszcze zakończone decyzją, a więc nie było podstaw do objęcia go postępowaniem odwoławczym w tej sprawie. Oczywistym jest jednak, że merytoryczne stanowisko SKO, zawarte w decyzji obejmującej lata 2009-2012, stanowiło wskazówkę dla organu pierwszej instancji, co do dalszego postępowania w odniesieniu do lat 2013-2014, co zresztą nastąpiło, gdyż organ ten umorzył to postępowanie. 7.4. Żądanie strony skarżącej, aby organ odwoławczy umorzył całość postępowania, nie znajduje zatem żadnego uzasadnienia w przepisach prawa, przeciwnie - jego uwzględnienie stanowiłoby naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. 8. Z powyższych powodów Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł o jej oddaleniu.