I SA/Gl 1355/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej (spr.), Sędziowie WSA Paweł Kornacki, Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnowskich Górach na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach z dnia 23 października 2013 r. nr L/510/2013 w przedmiocie emisji obligacji komunalnych oddala skargę. 1. Prokurator Rejonowy w Tarnowskich Górach, działając na podstawie art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 53 § 3 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t. j. Dz. U. z 2001 r. nr 270, poz. 1599 ze zm.), wniósł skargę na uchwałę Nr L/510/2013 Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach z dnia 23 października 2013 r. w sprawie określenia zasad zbywania, nabywania i wykupu obligacji komunalnych, które Gmina Tarnowskie Góry zamierza wyemitować w latach 2014-2016. Zarzucił wydanie uchwały z naruszeniem art. 28 ust 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o obligacjach (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 730 ze zm.), gdyż cel emisji obligacji zawarty w § 2 zaskarżonej uchwały został określony został w sposób zbyt ogólnikowy i mało precyzyjny, wymienia jedynie, iż uzyskane środki mają służyć pokryciu planowanych deficytów budżetu Miasta Tarnowskie Góry w latach 2014-2016, w tym finansowanie wydatków inwestycyjnych Miasta Tarnowskie Góry oraz spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Wniósł zatem o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a W uzasadnieniu skargi, powołując się na doktrynę (L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 28 ustawy o obligacjach, opubl. LEX) i orzecznictwo regionalnych izb obrachunkowych, prokurator wskazał, że cel zawarty w uchwale musi być wyraźnie skonkretyzowany, zawierając wszystkie elementy niezbędne do jego precyzyjnego określenia, czego zapis "wydatki inwestycyjne" nie spełnia. Zarzucił również, że zaskarżona uchwała nie wskazuje podziału uzyskanych środków, przeznaczonych na konkretne wydatki, co również jest sprzeczne z wyżej wskazanym przepisem,. Wskazał, że w uchwale Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy nr XXIX/36/00 wyraźnie podkreślono, że uchwała powinna określać jasno cel emisji obligacji, bądź wskazywać ogólne kwoty przeznaczone na przedsięwzięcia, czego zaskarżona uchwała również nie robi. Brak oznaczenia celu emisji uniemożliwia potencjalnym obligatariuszom dokonanie oceny efektywności przedsięwzięcia, które miałoby być tym celem objęte (I. Weiss, Funkcje obligacji, Prawo spółek nr 6 z 2003 r.). Cel emisji obligacji powinien być na tyle skonkretyzowany, aby obligatariusze mieli wiedzę, jakiego rodzaju inwestycje zostaną zrealizowane ze środków pochodzących z emisji (P. Zawadzka, Nadzór regionalnych izb obrachunkowych nad uchwałami w sprawie emisji obligacji komunalnych, Finanse Komunalne nr 5 z 2013 r. s. 51-58). Skarżący podkreślił przy tym, że także w uzasadnieniu do uchwały, które nie stanowiło załącznika do niej, ogólnikowo jedynie wymieniono jako cel inwestycje infrastrukturalne oraz budowę budynków komunalnych. 2. W odpowiedzi na skargę reprezentujący Gminę Burmistrz Miasta Tarnowskie Góry, działając przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o oddalenie skargi w całości. Pełnomocnik powołał się przede wszystkim na przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), w myśl którego jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty, pożyczki jak i emitować papiery wartościowe między innymi na: finansowanie planowanego deficytu budżetu (pkt 2) jak i na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów (pkt 3). Podkreślił, że wyżej wymieniony przepis stanowi o celach, które mogą być finansowane ze środków pochodzących z emisji papierów wartościowych. W tym kontekście § 2 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach nie jest sprzeczny z przepisem przytoczonym przez prokuratora t.j. art. 28 ust. 1 ustawy o obligacjach, gdyż określa dwa spośród wymienionych w art. 89 ustawy o finansach publicznych cele emisji obligacji komunalnych. Dalej pełnomocnik wyjaśnił, że wysokość planowanego deficytu jednostki samorządu terytorialnego wynika każdorazowo z uchwały budżetowej, w której także określa się źródła pokrycia deficytu (art. 212 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych). Zaznaczył przy tym, że budżet nie jest rzeczą sztywną i niezmienną, gdyż poza przewidzianymi w uchwale przychodami, rozchodami, dochodami czy wydatkami duże znaczenie mają także niezależne czynniki gospodarcze, które mocno wpływają na jego kształt i może uzasadniać, prawnie dopuszczalną, zmianę uchwały budżetowej. Podkreślił, że wydatki i rozchody jednostek samorządu terytorialnego bezwzględnie muszą być związane ściśle z zadaniami samorządu, wynikającymi z art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.). Ponadto istotne znaczenie ma wieloletnia prognoza finansowa, która – zgodnie z art. 226 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o finansach publicznych - powinna określać dla każdego roku nią objętego przewidywane dochody i wydatki, wynik finansowy, w tym deficyt budżetowy. Odnosząc się do kwestii, czy wymienienie w zaskarżonej uchwale celów zgodnych z treścią art. 89 ustawy o finansach publicznych jest dostatecznie precyzyjne, pełnomocnik odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 4 kwietnia 2000 r. o sygn. akt III SA 93/00 (LEX/el nr 48015). Wprawdzie orzeczenie dotyczy już nieobowiązującej ustawy o finansach publicznych, ale jej art. 48 ust. 1 pkt 2 miał brzmienie identyczne z art. 89 ust. 1 ustawy obecnie obowiązującej. Sąd wskazał wówczas, że z istoty tego przepisu wynika, iż zaciągnięty kredyt musi być przeznaczony na finansowanie wydatków nieznajdujących pokrycia w planowanych dochodach, nie oznacza to jednak, że warunkiem jego zaciągnięcia jest wyszczególnienie , jakie konkretnie wydatki z tego kredytu będą finansowane. Powyższy pogląd można odnieść także do emisji papierów wartościowych jako jednego ze źródeł pokrycia deficytu budżetowego. Pełnomocnik powołał się też na następujące stwierdzenie: "Ani ustawa o obligacjach, ani ustawa o finansach publicznych, ani samorządowe ustawy ustrojowe nie przesądzają sposobu i szczegółowości określenia celu emisji obligacji komunalnych" (L. Lipiec-Warzecha, Ustawa o obligacjach. Komentarz, Oficyna 2010). Dodał ponadto, że w sprawie zaskarżonej uchwały IV Skład Orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach wydał uchwałę Nr 4100/IV/165/2013 z dnia 19 listopada 2013r. w której uznał cele emisji obligacji zawarte w uchwale za wystarczające. Odnośnie zarzutu nieokreślenia w uchwale sposobu podziału środków uzyskanych z emisji na poszczególne cele, pełnomocnik podkreślił, że zarzut ten nie ma podstaw prawnych, gdyż w obecnym stanie prawnym żaden przepis zawarty czy to w ustawie o obligacjach, czy to w ustawie o finansach publicznych, nie narzuca podobnego obowiązku, a ponadto zaznaczył, że środki pozyskane z emisji obligacji nie są środkami "znaczonymi", jak w przypadku dotacji, stąd nie podlegają takim regułom rozliczenia środków finansowych. Jednocześnie nadmienił, że w świetle art. 212 i 226 ustawy o finansach publicznych, podział środków uzyskanych z emisji obligacji jest możliwy do ustalenia. 3. Na rozprawie prokurator podtrzymał skargę i dodatkowo wskazał, że w szeregu uchwał jednostek samorządu terytorialnego określano dokładnie cele inwestycyjne, które mają być sfinansowane ze środków uzyskanych w wyniku emisji obligacji komunalnych. Podkreślił, że ułatwia to kontrolę sposobu wydatkowania tych środków i powołał się na art. 41 ustawy o obligacjach, przewidujący odpowiedzialność za wydatkowanie środków na inne cele. Z kolei pełnomocnik organu wskazał na zasady konstruowania budżetu gminy, które nie pozwalają na konkretyzację dochodów i wydatków w zakresie postulowanym przez prokuratora. Jednocześnie oświadczył, że sposób kontroli wydatków budżetowych gwarantuje prawidłowość wydatkowania środków uzyskanych z emisji obligacji. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko i dodatkowo wskazał, że w szeregu innych gmin cele emisji obligacji komunalnych zostały sformułowane analogicznie (m. in. w uchwałach Rady Miejskie w Zabrzu i Chorzowie). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Skarga nie może być uwzględniona, gdyż – w ocenie Sądu – zaskarżona nią uchwała nie jest niezgodna z prawem. 4.1. Prokurator, wnosząc tę skargę, odwołał się do kompetencji przewidzianej w art. 5 ustawy o prokuraturze , który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator może wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Przytoczył ponadto przepisy proceduralne, zawarte w P.p.s.a., dotyczące wniesienia skargi przez prokuratora, a które to wymogi Sąd uznał za spełnione. 4.2. Przystępując jednak do oceny legalności zaskarżonej uchwały, Sąd nie podzielił stanowiska prokuratora. Przedmiotem zarzutu skargi jest treść § 2 uchwały, o następującym brzmieniu: "Emisja obligacji służyć będzie pokryciu planowanych deficytów budżetu Miasta Tarnowskie Góry w latach 2014-2016, w tym na finansowanie wydatków inwestycyjnych Miasta Tarnowskie Góry oraz na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań". Aby stwierdzić nieważność uchwały niezbędne byłoby stwierdzenie, że powyższe unormowanie jest niezgodne z prawem, a to z powołanym w skardze art. 28 ust 1 ustawy o obligacjach. 4.3. Powyższy przepis stanowi, że "Emitent, będący jednostką samorządu terytorialnego, związkiem tych jednostek lub miastem stołecznym Warszawa, jest obowiązany oznaczyć cel emisji i nie może przeznaczyć środków pochodzących z emisji obligacji na inne cele". Obowiązek oznaczenia celu emisji obligacji ustawodawca ograniczył, nowelizując ustawę o obligacjach w 2000 r., wyłącznie do obligacji komunalnych. Wynika to z aktualnej treści art. 5 ust. 1 oraz art. 28 ust. 2 tej ustawy, w których mowa jest o celach emisji "jeśli zostały określone". Ustawa o obligacjach nie zawiera jednak unormowania wskazującego, jaki ma być stopień szczegółowości określenia celu emisji. Odpowiedzi na to pytanie poszukiwać zatem trzeba w uregulowaniach innych ustaw, a to w ustawach samorządowych oraz w ustawie o finansach publicznych. Ustawa o samorządzie gminnym, będąca ustawą ustrojową dla Miasta Tarnowskie Góry, reguluje zadania gminy w art. 6 i 7, przy czym nie budzi żadnych wątpliwości, iż środki z emisji obligacji komunalnych mogą służyć wyłącznie realizacji tychże zadań. Unormowanie zawarte w powyższych przepisach nie pozwala jednakże wyprowadzić wniosku o prawnym obowiązku szczegółowego precyzowania celów emisji tych obligacji. Uregulowanie takie zawiera natomiast ustawa o finansach publicznych, która w art. 89 ust. 1 stanowi: "Jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na: 1) pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 2) finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 3) spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów; 4) wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej". Także ten przepis, ani żaden inny w ustawie o finansach publicznych, nie nakłada obowiązku szczegółowego wskazania celu emisji obligacji komunalnych (L. Lipiec-Warzecha, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Wyd. ABC 2011). 4.5. Z przedstawionego wyżej stanu prawnego, w ocenie Sądu, nie sposób wywieść, że na jednostce samorządu terytorialnego ciąży prawny obowiązek szczegółowego precyzowania celów, na które zamierza ona przeznaczyć środki uzyskane z emisji obligacji. Sam obowiązek określenia celów emisji obligacji komunalnych jest oczywisty, a ramy prawnej dopuszczalności celów, na sfinansowanie których jednostka samorządu terytorialnego może wyemitować obligacje zakreślone zostały w ustawie o finansach publicznych. Zakres szczegółowości określenia tych celów nie wynika z przepisów ustaw. Wyrażane w piśmiennictwie i doktrynie poglądy (w powołanych przez obie strony artykułach i komentarzach) o celowości wskazania dokładnie celów emisji obligacji, zdaniem Sądu mają charakter postulatywny, a nie normatywny. Cele te mogą być określone dokładniej, zwłaszcza w zakresie planowanych inwestycji, ale brak jest podstaw do uznania, że w przypadku bardziej ogólnego ich określenia, uchwała narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Niewątpliwie wskazanie celów może mieć wpływ na atrakcyjność emitowanych obligacji i większe zainteresowanie nimi potencjalnych obligatariuszy, zatem w tych kategoriach należy oceniać działanie emitentów obligacji, zarówno zobowiązanych do określania celów emisji (jednostki samorządu terytorialnego) jak i innych podmiotów, na których taki obowiązek nie ciąży. W ocenie Sądu, wybór stopnia uszczegółowienia opisu celów emisji należy jednak do emitenta. 5. W rozpatrywanej sprawie uchwała wymieniła dwa, spośród określonych w art. 89 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, cele emisji obligacji w latach 2014 – 2016, a mianowicie – wskazane w pkt 2 i 3 tego przepisu - pokrycie planowanych deficytów oraz spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań, przy czym w odniesieniu do planowanych deficytów dodatkowo zaznaczono, że obejmować one będą finansowanie wydatków inwestycyjnych miasta. W uzasadnieniu do projektu uchwały określono, że planowane deficyty powstaną w wyniku realizacji inwestycji infrastrukturalnych i sfinansowania budowy mieszkań komunalnych. Trzeba przy tym podkreślić, że cele te mają być realizowane w perspektywie kilku lat, dla których opracowano wieloletnią prognozę finansową na lata 2013-2026. Taki sposób określenia celów emisji obligacji wypełnia, w ocenie Sądu, dyspozycję art. 28 ust. 1 ustawy o obligacjach w dostatecznym stopniu. Nie można bowiem tracić z pola widzenia tych argumentów pełnomocnika organu, które odwołują się do zasad konstruowania, uchwalania, wykonywania i kontroli wykonania budżetu gminy, obowiązującego dla poszczególnych lat budżetowych. Bez potrzeby szczegółowego omawiania tych zasad można z całą pewnością stwierdzić, że przepisy obowiązujące w tym zakresie stanowią wystarczającą gwarancję kontroli prawidłowego wykorzystania środków finansowych, uzyskanych w wyniku emisji obligacji komunalnych, w tym także w aspekcie zastosowania art. 41 ustawy o obligacjach. Nie bez znaczenia dla przedstawionej wyżej oceny Sądu jest fakt, że zaskarżona uchwała została poddana ocenie zgodności z prawem przez Regionalną Izbę Obrachunkową, która nie zgłosiła żadnych zastrzeżeń do jej treści, w tym – do stopnia sprecyzowania celów emisji obligacji i nie wszczęła postępowania nadzorczego. Jednocześnie, w oparciu o analizę bieżącego budżetu miasta oraz uchwały z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Miasta Tarnowskie Góry, wydała na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o finansach publicznych pozytywną opinię o możliwości wykupu przez Miasto Tarnowskie Góry obligacji komunalnych na łączną kwotę 20.000.000 zł (uchwała nr 4100/IV/165/2013 z dnia 19 listopada 2013 r. IV Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach). 6. Sąd podzielił także stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że zarzut braku wskazania w zaskarżonej uchwale podziału środków uzyskanych z obligacji nie znajduje oparcia w żadnym przepisie prawa. Tym samym – sformułowanie takiego wymogu uznać należy za bezpodstawne, a zarzut na nim oparty – za nieuzasadniany. 7. Mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej okoliczności i wywody, Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały i orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.