I SA/Gl 1408/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej, Sędziowie WSA Beata Machcińska (spr.), Bożena Pindel, Protokolant Halina Modliszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi A w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Przedmiotem skargi A w C. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Zarządu C. Przedsiębiorstwa Komunalnego Spółki z o.o. w S. z dnia [...] r. w sprawie określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. 2. Stan sprawy przedstawia się następująco: 2.1. Zarząd C. Przedsiębiorstwa Komunalnego Spółka z o.o. w S. (dalej: "organ pierwszej instancji"), działając zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] r. ze zm. w sprawie upoważnienia Zarządu Spółki C. Przedsiębiorstwa Komunalnego Spółka z o.o. w S. do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, decyzją (nr [...]) z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 6o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 250, ze zm., dalej: "u.c.p.g.") w zw. z art. 207 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. z 2015 r., poz. 613 ze zm. dalej: "Ordynacja podatkowa" lub "O.p."), uchwałą Rady Miasta C. z dnia [...] r. w sprawie odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości, położonych na terenie Gminy Miasto C., na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, określił skarżącej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wytwarzanymi na nieruchomości wykorzystywanej w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, położonej w C. przy ul. [...] (dalej również: "nieruchomość") na kwotę 546,55 zł za każdy miesiąc począwszy od 1 grudnia 2015 r. Decyzja ta została sprostowana postanowieniem z dnia [...] r., a powodem wydania postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej było określenie w decyzji błędnej daty wydania, tj. [...] r., zamiast [...] r. 2.2. Skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając błędną datę wydania oraz wyjaśniła, że zmniejszenie zapotrzebowania na pojemniki na odpady komunalne wynika ze zmniejszenia liczby osób produkujących odpady, tj. liczby pracowników i studentów, jak również z tego, że w dniu [...] r. zawarła umowę z firmą B na odbiór odpadów opakowaniowych. 2.3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej również: "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 O.p. w związku z art. 6o u.c.p.g. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji w mocy. 3. Zaskarżona decyzja została wydana na gruncie następującego stanu faktycznego i prawnego: Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca w deklaracji z [...] r. wykazała dwa pojemniki o pojemności 1100 litrów z częstotliwością wywozu cztery razy w miesiącu, a następnie, w korekcie deklaracji złożonej w dniu [...] r. tylko jeden pojemnik o pojemności 1100 litrów z częstotliwością wywozu jeden raz w miesiącu. W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 25 lutego 2016 r. ustalono: 1) nieruchomość będąca własnością skarżącej zajmuje powierzchnię około 2000 m2., 2) skarżąca kształci studentów na poziomie pierwszego i drugiego stopnia i zatrudnia 60 osób, 3) na nieruchomości znajdują się dwa pojemniki o pojemności 1100 litrów, jeden na odpady komunalne zmieszane oraz jeden pojemnik oznaczony kodem [...] firmy B, 4) w obu pojemnikach znajdowały się odpady komunalne zmieszane; z czynności kontrolnych sporządzono protokół oraz protokół z oględzin, do którego dołączono dokumentację fotograficzną. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo określił skarżącej opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 546,55 zł za każdy miesiąc, począwszy od 1 grudnia 2015 r., która to opłata odpowiada pięciu wywozom w miesiącu jednego pojemnika w pojemności 1100 litrów. Zdaniem tego organu, organ pierwszej instancji określając wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uwzględnił zmniejszenie liczby studentów i pracowników uczelni, gdyż zamiast dwóch pojemników o pojemności po 1100 litrów każdy z częstotliwością wywozu osiem razy w miesiącu (2 pojemniki po cztery wywozy), ustalił opłatę za jeden pojemnik na odpady o pojemności 1100 litrów z częstotliwością wywozu pięć razy w miesiącu. Organ odwoławczy powołując się na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...] r. Nr [...] ustalającą obligatoryjne opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (§ 1 uchwały), stwierdził, że właściciel takiej nieruchomości ma obowiązek poddać się rygorom gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi i z obowiązku tego nie jest zwolniony w razie samodzielnego zagospodarowania odpadów komunalnych poprzez np. zawarcie odrębnej umowy z odbiorcą odpadów. 4. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego i decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przypisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania podatkowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia art. 122 O.p., tj. zasady prawdy obiektywnej, poprzez niepodjęcie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez bezkrytyczne przyjęcie twierdzeń organu pierwszej instancji, iż każdorazowo w obu pojemnikach posiadanych przez skarżącą znajdują się odpady komunalne podczas gdy sytuacja ta miała charakter jedynie incydentalny i zostały podjęte kroki, by w przyszłości zapobiec takim przypadkom; 2. naruszenie przepisów postępowania podatkowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia art. 127 O.p., tj. zasady dwuinstancyjności wyrażającej się w zobowiązaniu organu odwoławczego do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, nie zaś wyłącznie do kontroli argumentów przedstawionych w odniesieniu do decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy zaskarżane rozstrzygnięcie zawiera jedynie pobieżną analizę zarzutów, a nie zawiera rzetelnego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności nie przedstawia szczegółowych kryteriów wyliczeń co do sposobu szacowania ilości odpadów powstających na terenie nieruchomości skarżącej; 3. naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w postaci niewłaściwego zastosowania art. 6o u.c.p.g., tj. kryteriów ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, gdzie ustawodawca pozwala brać pod uwagę inne kryteria niż określone w art. 6j ust. 3 cytowanej ustawy, a mianowicie uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Wprawdzie szacowanie z natury rzeczy nie może odzwierciedlać w pełni rzeczywistego stanu, jednak nie stoi to na przeszkodzie by zostało zrobione rzetelnie, w sposób w miarę możliwości najbardziej zbliżony do rzeczywistości. Organ odwoławczy zaniechał działań mających na celu oszacowanie w sposób uzasadniony ilości odpadów, opierając się w całości na zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, "w której nie zostały określone kryteria, na jakiej podstawie uznano inne nieruchomości za nieruchomości o podobnym charakterze oraz w żaden sposób nie sprecyzowano w stosunku, do jakich nieruchomości uznano za podobną nieruchomość" skarżącej; 4. naruszenie przepisów postępowania podatkowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 124 O.p. tj. zasady przekonywania, poprzez odniesienie się do twierdzeń skarżącej zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji w sposób lakoniczny i niepełny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie. Sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, bądź też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Istota sporu koncentruje się w niniejszej sprawie wokół przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że korekta deklaracji z dnia [...] r., w której skarżąca wykazała jeden pojemnik na odpady komunalne o pojemności 1100 litrów z częstotliwością wywozu jeden raz w miesiącu budzi "uzasadnione wątpliwości co do danych w niej zawartych" oraz czy określona w decyzji wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi została ustalona zgodnie z prawem. W myśl bowiem art. 6o ust. 1 u.c.p.g. w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 6c u.c.p.g. gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (ust. 1). Ponadto rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (ust. 2). Rada Miasta C. w uchwale Nr [...] z dnia [...] r w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, położonych na terenie Gminy Miasta C., na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (Dz. Urz. Woj. [...] z 2013 r. poz. 741), postanowiła o odbieraniu z dniem 1 lipca 2013 r. odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a na których powstają odpady komunalne. W myśl art. 6i ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne. Stosownie zaś do art. 6j ust. 3 u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a na których powstają odpady komunalne opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalonej przez Radę Gminy w drodze uchwały wydanej w oparciu o art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Rada Miasta C. w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie stawki opłat za pojemnik na odpady o określonej pojemności (Dz. Urz. Woj. [...] z 2013 r. poz. 2865). W razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze (art. 6o u.c.p.g.). Akta sprawy zawierają w szczególności: 1) deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z dnia [...] r., 2) korektę deklaracji z dnia [...] r., ze wskazaniem daty zaistnienia zmian od 1 grudnia 2015 r., 3) protokół z przeprowadzonej kontroli z dnia [...] r., 4) wezwanie organu pierwszej instancji o wskazanie przez skarżącą ilości faktycznie wytworzonych odpadów komunalnych zmieszanych oraz odpowiedź skarżącej z dnia [...] r., że zadeklarowany pojemnik na 1100 litrów z częstotliwością wywozu raz w miesiącu obejmuje faktyczną ilość powstających zmieszanych odpadów, 5) postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z dnia [...] r., odebrane przez skarżącą w dniu [...] r., 6) zawiadomienie organu pierwszej instancji z dnia [...] r. o prawie skarżącej do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego odebrane przez skarżącą w dniu [...] r. W ocenie Sądu, opisany powyżej materiał dowodowy był wystarczający do stwierdzenia, że zaistniały "uzasadnione wątpliwości" co do danych zawartych w korekcie deklaracji z dnia [...] r. Z protokołu z przeprowadzonej kontroli wynika, że w pojemniku firmy B, przeznaczonym do odbioru odpadów niebędących odpadami komunalnymi, stwierdzono składowanie odpadów komunalnych i okoliczność ta nie jest sporna w sprawie. Stosownie do art. 5 ust. 1 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez min. wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (pkt 1). Sąd podziela pogląd wyrażony przez WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 269/16, że analiza regulacji dotyczącej gospodarki odpadami prowadzi do wniosków, iż deklaracja złożona przez właściciela dotyczy konkretnej nieruchomości a właściwie odpadów na niej gromadzonych, a sposób ich gromadzenia odzwierciedla właśnie deklaracja. To właśnie deklaracja wskazuje na sposób gromadzenia odpadów przez konkretny podmiot, a skoro tak, to ten właśnie podmiot odpowiada za gromadzenie tych odpadów zgodnie ze złożoną deklaracją. Zdaniem Sądu, skarżąca nie może wywodzić korzystnych dla siebie skutków z własnych zaniedbań, które polegały na niezabezpieczeniu kontenerów. Innymi słowy, okoliczność korzystania z kontenerów przez osoby trzecie mogłaby mieć znaczenie, pod warunkiem, że skarżąca wykazałaby, że nie ponosi w winy. Tego jednak w toku postępowania podatkowego skarżąca nie uczyniła. (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2017 r., II FSK 3048/16). Przez wzgląd na powyższe nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej określony w pkt 1 petitum skargi. W sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego (art. 6q u.c.p.g.). W tym miejscu Sąd zwraca organom uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 19 grudnia 2016 r. (II FPS 3/16) podjął następującą uchwałę: "1.W sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przepis art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.) wyłącza stosowanie przepisu art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.). 2. Wykładnia dokonana w uchwale wiąże od dnia jej podjęcia". W uzasadnieniu NSA wskazał: "Należy zaznaczyć, że określenie konsekwencji prawnych dokonanej przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni analizowanych przepisów (ustalenie kwalifikacji i skutków prawnych uchybień polegających na udzieleniu przez radę gminy upoważnienia w trybie art. 39 ust. 4 u.s.g. do załatwiania spraw opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi) może nastąpić dopiero w przypadku rozpoznania konkretnych skarg na uchwały podjęte na podstawie wymienionego przepisu. Niezależnie od tego wypada podkreślić, że wykładnia przyjęta w uchwale wiąże od dnia podjęcia uchwały. Opowiedzenie się w tym przypadku za retrospektywnym oddziaływaniem wykładni w odniesieniu do budzących wątpliwości interpretacyjne przepisów prawa, w sytuacji zarysowania się rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mogłoby podważyć zaufanie do organów władzy publicznej, w tym sądów. Zaufanie to jest uznawane za wartość, która w demokratycznym państwie prawnym podlega ochronie konstytucyjnej. W art. 2 Konstytucji RP trzeba więc poszukiwać rozwiązań służących realizacji tej wartości, przy pełnym poszanowaniu innych standardów konstytucyjnych – tak w uchwale pełnego składu Sądu Najwyższego z 28 stycznia 2014 r. (OSNC 2014 nr 5 poz. 49). Standardy, o których mowa, muszą być respektowane szczególnie wtedy, gdy uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy pośrednio kontroli zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego (art. 184 zdanie drugie Konstytucji RP). Oddziaływanie wykładni na przyszłość rodzi po stronie rad gmin obowiązek zmiany w rozsądnym terminie podjętych uchwał w celu uwzględnienia w nich stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny." Zgodnie z treścią art. 120 i art. 121 § 1 O.p. organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa, zaś postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. Z treści art. 6o u.c.p.g. wynika, że ustawodawca przewidział specjalny tryb określenia w drodze decyzji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wskazując na "dostępne dane", "uzasadnione szacunki", "średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze". Konfrontując przyjęty przez ustawodawcę sposób postępowania z tym, opisanym w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, należy przyznać rację skarżącej, która w zarzutach skargi wskazała na dowolne i nierzetelnie ustalenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Otóż organ pierwszej instancji wyjaśnił, że odstąpił do oszacowania średniej ilości odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze i zgodnie z art. 6o u.c.p.g. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określił na podstawie dostępnych danych, a w szczególności na podstawie przeprowadzonej kontroli oraz poprzednio złożonej deklaracji. Organ odwoławczy, akceptując określoną przez organ pierwszej instancji wysokość opłaty, argumentował, że "C. Przedsiębiorstwo Komunalne Sp. z o.o. określając wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wzięło po uwagę zmniejszenie liczby studentów i pracowników uczelni, gdyż zamiast dwóch pojemników o pojemności po 1100 litrów każdy z częstotliwością wywozu osiem razy w miesiącu (2 pojemniki po cztery wywozy), określiło opłatę za jeden pojemnik na odpady o pojemności 1100 litrów z częstotliwością wywozu pięć razy w miesiącu". Taki sposób ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami wymyka się spod kontroli Sądu – nie wiadomo jakie kryteria ustalenia opłaty organy zastosowały, a tym samym w sposób oczywisty narusza art. 6o u.c.p.g. i powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną Sądu, a ustalając skarżącej opłatę za gospodarowanie odpadami uczyni to poszanowaniem prawa, zgodnie z art. 6o u.c.p.g. oraz z zastosowaniem uchwały NSA. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł, obejmującą uiszczony wpis od skargi (200 zł) oraz koszty zastępstwa radcowskiego w kwocie 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1) c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, Dz.U.2015.1804 ze zm.) oraz uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa.