I SA/Gl 1425/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej, Sędzia NSA Anna Wiciak, Sędzia WSA Krzysztof Winiarski (spr.), Protokolant Monika Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Zakładu [...] Oddział w C. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę. Zakład [...] Oddział w C. złożył w dniu 20. października 2005 r. wniosek o przeprowadzenie egzekucji z nieruchomości, stanowiącej współwłasność dłużnika S. G. oraz jego małżonki J. G., wystawiając tytuły wykonawcze o numerach [...] na oboje małżonków. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w C. odmówił wszczęcia postępowania egzekucyjnego i zwrócił wymienione tytułu wykonawcze Zakładowi [...] Oddział w C. bez realizacji. Urząd Skarbowy zakwestionował wymagalność egzekwowanego obowiązku, gdyż zaległość wskazana w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] dotyczy okresu opłacania składek za październik 1998 r. Podkreślono, że składki na ubezpieczenie społeczne obejmujące ten okres regulowała ustawa z dnia 25 listopada 1986 r o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych. Ustawa ta nie odsyłała do przepisów ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r o zobowiązaniach podatkowych, regulującej odpowiedzialność osób trzecich za zaległości podatkowe podatnika. Nadto organ egzekucyjny wskazał na nie spełnienie wymogów określonych w art. 27c ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. Z 2005 r nr 229, poz. 1954.) poprzez brak wskazania w treści upomnień osoby J. G.- małżonki dłużnika. Na to postanowienie Zakład [...] w C. zażalił się pismem z dnia 14 czerwca 2006 r., domagając się jego uchylenia i orzeczenia o braku podstaw prawnych uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania egzekucyjnego i zwrot tytułów egzekucyjnych wierzycielowi. Stanowisko swoje uzasadnił treścią przepisów art. 29 ust 1 w związku z art. 26 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) oraz art. 29 ust 1 i 2 i art. 15 ust 1 ustawy egzekucyjnej. Dyrektor Izby Skarbowej w K. w postanowieniu z dnia [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej zwrotu tytułów wykonawczych nr [...], obejmujących zaległości składkowe za miesiące listopad i grudzień 1998 r. i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi egzekucyjnemu I instancji, zaś w pozostałej części, dotyczącej zwrotu tytułu wykonawczego nr [...], obejmującego zaległości składkowe za październik 1998 r- zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu postanowienia Dyrektor Izby Skarbowej w K. wskazał, że stwierdził, że zgodnie z założeniami art. 29 § 1 ustawy egzekucyjnej, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, w tym również, czy tytuł egzekucyjny jest prawidłowo wystawiony i czy doręczono upomnienie. Podkreślono, że na gruncie tych przepisów nie budzi wątpliwości prawidłowość wystawienia tytułów wykonawczych nr [...] i [...], ponieważ zawierają one wszystkie elementy wymienione w art. 27 ustawy egzekucyjnej. W ocenie organu odwoławczego wyjaśnienia natomiast wymaga fakt związany z tym, że dłużnikiem Zakładu [...] Oddział w C. jest S. G., a nie jego żona J., upomnienie natomiast do zapłaty należności ma przypomnieć dłużnikowi o konieczności jej regulowania wierzycielowi, a więc nie muszą być o tym powiadomione osoby postronne, nawet jeśli w razie ich nieuregulowania, będą za ten dług odpowiadać z mocy prawa. Podkreślono, że małżonek dłużnika [...] odpowiada na równi z nim za jego zaległości z mocy prawa, co wynika z art. 29 § 1 Ordynacji podatkowej, w związku z art. 31 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 18 marca 2005 r., sygn. akt III CZP 3/05, organ uznał, że w takim przypadku konieczne jest wystawienie tytułu wykonawczego na obojga małżonków i w związku z tym skonstatował, że pod tym względem ww. tytuły wykonawcze wystawione przez [...], w odniesieniu do zaległości składkowych S. G. i odpowiedzialności jego żony, nie budzą zastrzeżeń. Inaczej natomiast rzecz ma się w stosunku do tytułu wykonawczego nr [...], obejmującego zaległości składkowe za październik 1998 r. Organ zauważył, że ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) nakazuje w art. 31 stosowanie do należności z tytułu składek m.in. art. 29 §1 i §2 Ordynacji podatkowej, a to ustanawia wspólną odpowiedzialność małżonków za tego rodzaju zadłużenia, w myśl postanowień art. 127 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, dopiero od dnia 24 listopada 1998 . Tymczasem termin płatności składki za październik 1998 r upłynął w dniu 10 listopada 1998 r., a więc nie może być stosowana w tym przypadku wyżej wskazana regulacja, tzn. nie może ponosić odpowiedzialności z mocy prawa za to zadłużenie żona zobowiązanego J. G. W skardze od powyższego postanowienia Zakład [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W ocenie skarżącego brak jest podstaw do twierdzenia, iż przepisy Ordynacji podatkowej nie będą miały zastosowania do odpowiedzialności dłużnika z tytułu zaległości powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Poza tym skarżący podkreśla, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z odpowiedzialnością osób trzecich, a jedynie z odpowiedzialnością dłużnika. Aczkolwiek odpowiedzialność ta przybiera specyficzny charakter w przypadku osób pozostających w związku małżeńskim, a do niego mają zastosowanie przepisu Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a zatem zgodnie z art. 29 ust. 1 ordynacji podatkowej odpowiedzialność dłużnika, o której mowa w art. 26 tej ustawy obejmuje majątek osobisty podatnika oraz majątek wspólny podatnika i jego małżonka. Strona skarżąca dodała, że małżonek nie posiada statusu zobowiązanego w sprawie, zatem wbrew stanowisku Dyrektora Izby Skarbowej w K., nie można mówić o odpowiedzialności małżonka z mocy prawa, co oznacza, że interpretacja art. 26 i 29 Ordynacji podatkowej, zdaniem skarżącego, prowadzi do wniosku, że nie rodzą one takiej odpowiedzialności współmałżonka dłużnika za zobowiązania z tytułu składek, a jedynie dają uprawnienie do prowadzenia egzekucji także z majątku wspólnego małżonków, co było intencją wierzyciela. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu objętego skargą rozstrzygnięcia. Podkreślił jednocześnie, iż do zaległości w składkach ubezpieczeniowych, powstałych przed datą obowiązywania art. 31 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie mają zastosowania ani wskazywany w tym przepisie artykuł Ordynacji, ani przepisy ustawy o zobowiązaniach podatkowych. Odpowiedzialności osób trzecich za zobowiązania dłużnika nie przewidywała również ustawa o ubezpieczeniu społecznym osób prowadzących działalność gospodarczą oraz ich rodzin, stanowiąca podstawę naliczenia składki dla Pana S. G. i wystawienia na ten obowiązek tytułu wykonawczego. Dyrektor Izby Skarbowej w K. zwrócił również uwagę na wadliwość tytułu wykonawczego nr [...]. Błędnie przywołano jego zdaniem w rubryce 29 tytułu wykonawczego art. 109 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który wszedł w życie dopiero z dniem 24 listopada 1998 r. W zaistniałej bowiem sytuacji samoistną podstawą prawną obowiązku dochodzonego w drodze egzekucji administracyjnej jest art. 23 ust 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1976 r. o ubezpieczeniu społecznym osób prowadzących działalność gospodarczą oraz ich rodzin. Na rozprawie przed sądem administracyjnym pełnomocnik strony skarżącej, podtrzymując skargę, stwierdził że wobec utraty mocy obowiązującej poprzedniej ustawy o ubezpieczeniu społecznym, egzekucja zaległości z tytułu ubezpieczeń musi być prowadzona w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy, co przesądza o słuszności stanowiska [...] w sprawie. Z argumentacją strony skarżącej nie zgodził się pełnomocnik Dyrektora Izby Skarbowej. Obecny na rozprawie kurator zainteresowanego – S. G., przyłączył się do stanowiska organu i wniósł o oddalenie skargi. Kurator wskazał, że w tytule wykonawczym wskazano wadliwie podstawę prawną jego wystawienia, a to przepisy, które weszły w życie 24 listopada 1998 r., podczas gdy należność z tytułu składek powstała 11 listopada tego roku, a zatem pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów. Wskazał nadto, że sporny tytuł wykonawczy zawierał również niepełne wskazanie podstawy prawnej dochodzenia zaległości składkowej, ponieważ nie wskazano nazwy ustawy zawierającej powołany przepis, a tylko numer przepisu i numer jego publikacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona, albowiem objęte nią postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. nie narusza prawa w stopniu uprawniającym sąd administracyjny do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Spór dotyczy oceny prawidłowości czynności organu egzekucyjnego, polegającej na odmowie wszczęcia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], wystawionego ma małżonków J. i S. G. oraz dokonaniu jego zwrotu wierzycielowi, tj. Zakładowi [...]. Strona skarżąca, ani uczestnicy postępowania nie kwestionują natomiast rozstrzygnięcia Dyrektora Izby Skarbowej w kwestii tytułów wykonawczych nr [...]. W ocenie strony skarżącej tytuł wykonawczy nr [...] został prawidłowo wystawiony, w związku z czym na jego podstawie organ egzekucyjny winien był dokonać wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz prowadzić je w odniesieniu do obojga małżonków, tj. dłużnika S. G. i jego małżonki J. G. Z kolei zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej wymieniony tytuł nie mógł stanowić podstawy wszczęcia postępowania egzekucyjnego, ponieważ obejmował również małżonka dłużnika, a dotyczył zobowiązania powstałego w czasie, w którym nie mogła być stosowana regulacja pozwalająca na prowadzenie egzekucji wobec małżonka dłużnika. Sąd podzielił stanowisko Dyrektora Izby Skarbowej w K. Zasady prowadzenia egzekucji administracyjnej określają przepisy Rozdziału 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) Zgodnie z art. 26 § 1 tej ustawy, organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wzór ten, ustalony w drodze rozporządzenia Ministra Finansów, zawiera treść określoną w art. 27 § 1 ustawy. Brak chociażby jednego z elementów wskazanych w art. 27 § 1, które winien zawierać tytuł wykonawczy powoduje niedopuszczalność egzekucji w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 1998 roku, sygn. akt SA/Sz 1477/97, z dnia 18 kwietnia 2000 roku, sygn. akt I SA/Ka 1862/98 oraz z dnia 7 listopada 2000 roku, sygn. akt I SA/Ka 1187/99). Jednym z tych elementów tytułu wykonawczego jest wskazanie podmiotu, na którego tytuł jest wystawiony i do którego skierowana jest egzekucja administracyjna. W rozpatrywanym przypadku sporny tytuł egzekucyjny został skierowany do dłużnika – S. G. oraz jego małżonki. Podstawę objęcia tytułem egzekucyjnym małżonki dłużnika, nie będącej dłużnikiem, stanowił wg strony skarżącej przepis art. 29 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, zgodnie z którym odpowiedzialność dłużnika, o której mowa w art. 26 tej ustawy obejmuje majątek osobisty podatnika (w tym przypadku zobowiązanego) oraz majątek wspólny podatnika i jego małżonka. Treść wymienionego przepisu jest jasna i nie wymaga bliższego komentarza. Istotą sporu jest natomiast, to czy wierzyciel, wystawiając tytuł wykonawczy, był uprawniony do zastosowania wymienionej regulacji z ustawy Ordynacja podatkowa. W ocenie rozpatrującego sprawę składu orzekającego, w odniesieniu do spornego tytułu wykonawczego, możliwości takiej nie było. Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137, poz. 887 ze zm.), do należności z tytułu składek stosuje się m.in. art. 29 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Przytoczone zatem odesłanie do Ordynacji podatkowej wskazuje, że wierzyciel składek z tytułu ubezpieczeń społecznych ([...]) jest uprawniony, a nawet zobligowany do stosowania niektórych przepisów tej ustawy, w tym art. 29 § 1, a zatem może dochodzić zapłaty należności zarówno z majątku odrębnego dłużnika, jak i majątku dorobkowego dłużnika i jego małżonka. Istotne jest jednak ustalenie od kiedy przepis art. 31 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z 1998 r. mógł być stosowany. Zgodnie z art. 127 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, akt ten w zakresie niektórych przepisów, w tym art. 31, wszedł w życie w dniu 24 listopada 1998 r. Tymczasem dochodzona na podstawie spornego tytułu wykonawczego należność dotyczy składek za miesiąc październik 1998 r., a termin jej płatności upłynął w dniu 10 listopada 1998 r. Należy też zwrócić uwagę na treść art. 109 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w świetle którego składki na ubezpieczenie społeczne i zasiłki oraz zasiłki rodzinne i pielęgnacyjne należne za okres do dnia 31 grudnia 1998 r. płatnicy składek są zobowiązani rozliczać i opłacać na podstawie przepisów dotychczasowych. Prawidłowo zatem w rubryce 29 tytułu egzekucyjnego organ egzekucyjny powołał tenże art. 109 ustawy z dnia 10 listopada 1998 r. oraz jednocześnie art. 31 "dotychczas" obowiązującej ustawy, tj. z dnia 18 grudnia 1976 r. o ubezpieczeniu społecznym osób prowadzących działalność gospodarczą oraz ich rodzin (Dz. U. nr 46 z 1989 r., poz. 250 ze zm.), stosownie do którego osoby prowadzące działalność obowiązane są opłacać składki na ubezpieczenie za każdy miesiąc ubezpieczenia. Przedstawione regulacje wyraźnie świadczą o tym, że do dochodzonej składki ubezpieczeniowej za miesiąc październik 1998 r. zastosowanie miała ustawa obowiązująca przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. W rozpatrywanym przypadku chodziło o ustawę z dnia 18 grudnia 1976 r. o ubezpieczeniu społecznym osób prowadzących działalność gospodarczą oraz ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. nr 46, poz. 250, ze zm.). Ustawa ta nie przewidywała możliwości zastosowania żadnego przepisu Ordynacji podatkowej, a także obowiązującej do końca 1997 r. ustawy o zobowiązaniach podatkowych. Nie kreowała podstawy prawnej uprawniającej wierzyciela do objęcia tytułem wykonawczym również małżonka zobowiązanego. W szczególności nie odsyłała do art. 29 § 1 Ordynacji podatkowej, na który to przepis powołuje się w skardze strona skarżąca. Powoływanie się przez skarżącą na ten ostatni przepis jest błędne. Prawidłowo zatem w rubryce 29 tytułu egzekucyjnego organ egzekucyjny powołał art. 109 ustawy z dnia 10 listopada 1998 r. oraz jednocześnie art. 31 "dotychczas" obowiązującej ustawy, tj. z dnia 18 grudnia 1976 r. o ubezpieczeniu społecznym osób prowadzących działalność gospodarczą oraz ich rodzin (Dz. U. nr 46 z 1989 r., poz. 250 ze zm.), stosownie do którego osoby prowadzące działalność obowiązane są opłacać składki na ubezpieczenie za każdy miesiąc ubezpieczenia. Jednakże, co zostało już podniesiono, ani przepis art. 31 ustawy z 1976 r., ani żaden inny nie zezwalał na objęcie postępowaniem egzekucyjnym małżonka zobowiązanego. Analizowany tytuł wykonawczy zawiera także inne braki. Skoro bowiem do rozliczenia składek na ubezpieczenie społeczne, należnych m.in. za miesiąc październik 1998 r., należało stosować przepisy ustawy z 1976 r., niezrozumiałym jest powołanie przez [...] w rubryce 42 tytułu wykonawczego ("Inna podstawa prawna egzekucji administracyjnej") art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 13 października 1998 r., który to przepis – jak już wcześniej wykazano – nie mógł mieć zastosowania do rozliczenia wymienionej składki. Wreszcie w rubryce 29 ("Akt normatywny stanowiący podstawę do wydania orzeczenia ...) podano art. 109 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z 13 października 1998 r., wskazując jednocześnie miejsce publikacji tego aktu prawnego, a ponadto "art. 23 ust. 1 Ust. z 18.12.1976, Dz.U. nr 46, poz. 250". W odniesieniu do drugiej z wymienionych regulacji nie podano nazwy ustawy oraz roku, w którym opublikowany został jednolity tekst tej ustawy (Dz. U. nr 46). Sądowi wiadomym jest, że chodzi w tym wypadku o ustawę o ubezpieczeniu społecznym osób prowadzących działalność gospodarczą oraz ich rodzin oraz Dz. U. nr 46 z 1989 r., tym nie mniej nie podanie tych informacji w tytule wykonawczym może ograniczyć możliwość jego weryfikacji przez zobowiązanego, tworzyć wątpliwości co do identyfikacji podstawy prawnej, na jakiej oparte zostało orzeczenie. Narusza to art. 27 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w świetle którego tytuł egzekucyjny powinien m.in. zawierać wskazanie podstawy prawnej podlegającego egzekucji obowiązku. W literaturze podkreśla się, że przez wskazanie podstawy prawnej obowiązku należy rozumieć, iż chodzi o podanie aktu prawnego, gdy podstawą egzekucji jest przepis, z którego wprost wynikają określone obowiązki lub w przypadku gdy egzekwowany obowiązek wynika z decyzji administracyjnej, koniecznym jest w tytule wykonawczym powołanie tej decyzji. Akcentuje się jednak, że przez pełną realizację tego przepisu należy rozumieć wskazanie w podstawie prawnej obu tych elementów. Nie dotyczy to tylko sytuacji, gdy podstawą egzekucji jest przepis prawa (bez potrzeby wydania decyzji), z którego wprost wynikają obowiązki (por. R. Hauser, Z. Leoński: Egzekucja administracyjna, Komentarz do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Wyd. Prawnicze, Warszawa 1995, str. 55). Nie ulega wątpliwości, że prawidłowe wskazanie aktu normatywnego, o którym mowa w rubryce 29 urzędowego formularza tytułu wykonawczego, należy rozumieć podanie konkretnego przepisu wymienionego z nazwy aktu prawnego oraz miejsca jego publikacji. Stosownie do art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi (art. 29 § 2). Organ egzekucyjny zasadnie zatem odmówił wszczęcia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]i dokonał jego zwrotu wierzycielowi, zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 29 § 1 i 2 ustawy egzekucyjnej. Kontrola sądowa - zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sprawowana jest na podstawie kryterium legalności, co oznacza, że Sąd bada, czy zaskarżone orzeczenie narusza konkretny przepis prawa. Stosownie do treści art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga na działanie organu podlega uwzględnieniu, jeżeli w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub też naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania bądź też istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Nie każde więc naruszenie prawa stanowi podstawę uchylenia decyzji organu, ale tylko takie w przypadku prawa materialnego - na które powołuje się Skarżący - które jest naruszeniem na tyle istotnym, że mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, albowiem wbrew podniesionym w skardze zarzutom zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w wymienionym zakresie. W tej sytuacji skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).