I SA/Gl 1459/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ (spr.), Sędziowie WSA Paweł Kornacki, Beata Machcińska, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 maja 2016 r. sprawy ze skargi B. M.M. na czynność Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dotacji 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2) zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz strony skarżącej kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. nr [...], podtrzymanym w mocy pismem z dnia [...] r. o tym samym numerze, Prezydent Miasta Katowice (dalej organ), odmówił przyznania pani B. M. – M. (dalej strona), dotacji celowej z budżetu Miasta Katowice na rok 2016 dla podmiotów prowadzących żłobki na terenie Miasta Katowic. Po wcześniejszym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa strona pismem z dnia [...] r. wniosła skargę na powyższą czynność zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. 2013.1457 ze zm.) dalej ustawa, a jednocześnie przepisów wydanej na tej podstawie uchwały Rady Miasta Katowice z dnia 26 marca 2014 r. nr XLVII/1123/14 w sprawie określenia wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki na terenie miasta Katowice (dalej uchwała), będącej aktem prawa miejscowego – jako wydanej z rażącym przekroczeniem delegacji ustawowej. W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o uznanie przez Sąd uprawienia wynikającego z przepisów prawa (art. 146 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. 2012.270, dalej ustawa p.p.s.a.) i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę strona podniosła, że odmowę udzielenia spornej dotacji organ uzasadnił niedotrzymanie terminu na złożenie wniosku (9 dni po terminie). Wyjaśniła, że w okresie przyjmowanym przez organ na składanie wniosków nie mogła tego uczynić bez własnej winy (choroba), a nadto określony uchwałą termin do złożenia wniosku jest terminem porządkowym (instrukcyjnym), a nie terminem prawa materialnego. Zdaniem skarżącej niedotrzymanie tego terminu nie powoduje z mocy prawa ani też z mocy decyzji administracyjnej skutku w postaci wygaśnięcia (utraty) prawa do dotacji. Milczy w tej kwestii zarówno ustawa jak i uchwała. Przywołany przepis art. 60 ust. 2 ustawy upoważnia radę gminy (miasta) do określenia wysokości oraz zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, zaś określenie spornego terminu nie mieści się w tej formule - nie upoważniał radę do uregulowania trybu przyznawania dotacji. Skarżąca powołała się na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 marca 2015 r. "sygn. akt 134/15", w którym Sąd stwierdził nieważność opisanej w wyroku uchwały "żłobkowej" oraz zacytowała obszerne fragmenty tego wyroku podkreślając, że przepis art. 60 ust. 1 ustawy powoduje, iż dotacja udzielana jest na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, bez względu na to, w jakim terminie podmiot złożył wniosek o dotację, zaś przepis art. 60 ust. 2 nie uprawnia Radę Gminy do określenia trybu udzielania dotacji w tym terminu składania wniosków w tej sprawie. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że przepis art. 60 ust. 2 ustawy upoważnia organ stanowiący gminy do uregulowania trybu przyznawania dotacji, a zapis uchwały, dotyczący tego terminu, mieści się w delegacji ustawowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Przystępując do oceny legalności zaskarżonej czynności należy wskazać, że dotyczyła ona odmowy przyznania dotacji celowej na rok 2016 dla podmiotów prowadzących żłobki na terenie Miasta Katowice z uwagi na złożenie wniosku w tej sprawie po upływie terminu przewidzianego, dla jego wniesienia, w uchwale Rady Miasta podjętej m.in. na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Organ podejmujący czynność dowodził, że przepis uchwały wprowadzający termin składania spornego wniosku mieści się w delegacji ustawowej, gdyż zasady ustalania dotacji obejmują również termin składania wniosków o jej przyznanie i ma charakter materialnoprawny, a zatem nie podlega przywróceniu, zaś skarżąca twierdziła, że przepis ustanawiający ten termin uchwalony został z rażącym przekroczeniem delegacji ustawowej, a nadto jest terminem porządkowym (instrukcyjnym) a nie terminem prawa materialnego, przy czym jego niedotrzymanie nie prowadzi do wygaśnięcia (utraty) prawa do dotacji. Poza sporem było, ze przedmiotowa uchwała istnieje i spełnia wymogi uznania zawartych w niej przepisów za przepisy prawa miejscowego. Poza sporem było również, że w chwale tej zawarto przepis §3 ust. 1 zgodnie z którym "Podmioty przedstawiają Prezydentowi Miasta Katowice wniosek o udzielenie dotacji celowej z budżetu miasta Katowice, w terminach określonych w ust. 2 (...)", zaś w myśl ust. 2 tego paragrafu "Dotacji na dany rok udziela się na wniosek, o którym mowa w ust. 1, podmiotom prowadzącym żłobek, złożony do dnia 15 sierpnia roku poprzedniego". Zgodnie z treścią art. 60 ustawy "Podmioty (...) prowadzące żłobek (...) mogą otrzymać na każde dziecko objęte opieką w żłobku (...) dotacje celową z budżetu gminy" (ust. 1), zaś "Wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, określa rada gminy w drodze uchwały". Dotacje celowe to środku przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie określonych zadań i realizacji określonych programów. W przypadku ustawowo określonych ograniczeń podmiotowych lub przedmiotowych wprowadzenie ich na podstawie uchwały należy uznać za przekroczenie kompetencji prawotwórczych organu. Przepis art. 60 ust. 2 ustawy uprawnia radę gminy do określenia w stosownej uchwale jedynie wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania spornej dotacji, a nie trybu jej udzielania. Ustawodawca nie wprowadził w tej ustawie uregulowań co do terminu złożenia stosownego wniosku czy jego warunków formalnych, zaś przepis art. 60 ust. 1 ustawy przewiduje, że dotacja udzielana jest na każde dziecko objęte opieką w żłobku, nie stanowiąc o terminie złożenia wniosku, a więc bez względu na to, w jakim terminie podmiot złoży wniosek o dotację. Tym samym wprowadzenie takiego ograniczenia skutkującego pozbawieniem prawa do spornej dotacji prowadziło by do rażącego naruszenia przepisu art. 60 ustawy. Dlatego też, w żadnym razie nie można twierdzić, że sporny termin jest terminem prawa materialnego, oraz że przyznanie spornej dotacji uzależnione jest od jego zachowania. Skoro w uchwale nie można było wprowadzić przepisu ograniczającego możność uzyskania dotacji z uwagi na termin złożenia odpowiedniego wniosku, to należało uznać, że wyznaczony termin ma charakter "instrukcyjny", "porządkujący", np. umożliwiający organowi zabezpieczenie odpowiednich środków w corocznych uchwałach budżetowych, kalkulację wydatków czy przygotowania się do wypłaty takich dotacji. Termin taki nie jest terminem prawa materialnego czy procesowego i nie rodzi określonych w tym prawie skutków, a jedynie nie wiążąc ubiegających się o datację, porządkuje kwestię jej dzielenia w odpowiednim budżecie, a zatem jest pomocny gminie. Sąd orzekający wskazuje, na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Gd 1290/15, w którym wyrażono pogląd, że podmioty prowadzące żłobki "mogą ubiegać się o dotację w każdym czasie w ciągu roku budżetowego, jeżeli realizują zadania, na które dotacja jest przekazana. Przy czym ustawodawca nie wprowadził w u.o.dz. uregulowań co do terminu złożenia stosownego wniosku, jak to ma miejsce dla przykładu w przepisach art. 90 ust. 1a, 2b i 2d ustawy (...) o systemie oświaty (...)". Uznanie spornego przepisu za przepis o znaczeniu materialnoprawnym mogłoby doprowadzić do stwierdzenia, że zarówno organ uchwałodawczy jak i organ wykonawczy gminy oraz organy nadzoru w swoim zamyśle lub intencji doprowadziły do obowiązywania normy prawnej, która rażąco narusza zakres przyznanej gminie kompetencji do ustanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na jej terenie bez stosownej do tego delegacji ustawowej. Takie postępowanie spowodowałoby naruszenie norm konstytucyjnych, w tym art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP skoro organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego tylko na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie "Akt normatywny wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu wykonawczego i jako taki jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ w demokratycznym państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podustawowym, sprzeczny z przepisami ustawowymi przez to, że został wydany przez organ władzy wykonawczej z przekroczeniem delegacji ustawowej do jego wydania (tak wyrok T.K. z dnia 10 lipca 2001 r. P 4/00). Warto również zauważyć, że "brak kryteriów w przepisie upoważniającym nie daje organom gminy nieskrępowanej władzy w regulowaniu tych kwestii w drodze aktu prawa miejscowego. Swobodę prawotwórczą gminy ograniczają z jednej strony wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego, który sprawie, że musi ona uwzględniać cel i sens upoważnienia ustawowego, który trzeba odnaleźć drogą wszystkich metod wykładni. Po drugie, ograniczenia takie wynikają również z konieczności respektowania przez gminę podstawowych standardów konstytucyjnych, takich jak wolność działalności gospodarczej czy równość w wykonywaniu działalności gospodarczej" (tak wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 107/14). Stosowanie tego przepisu, jako pozbawiającego prowadzących żłobki i dzieci uprawnione do opieki w żłobku, dotacji tylko z powodu uchybienia terminowi złożenia stosownego wniosku (bez możliwości jego przywrócenia) w sytuacji, gdy termin taki nie mógł być określony w przedmiotowej uchwale, powoduje nierówny status podmiotów prowadzących żłobki z przyczyn nieznanych ustawie regulującej opiekę nad dziećmi w wielu do lat 3. Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni poczynione wyżej oceny prawa co do charakteru terminu spornej czynności i dokona ustaleń dotyczących możliwości przyznania przedmiotowej dotacji w ramach przysługujących mu kompetencji. Skoro w niniejszej sprawie organ odmówił rozpatrzenia wniosku o udzielenie przedmiotowej dotacji celowej wyłącznie z uwagi na uchybienie terminowi do jego złożenia określonemu w § 3 ust. 2 uchwały, Sąd stwierdził, że czynność ta jako naruszająca prawo jest bezskuteczna. Mając na względzie charakter sprawy i konieczność dokonania odpowiednich ustaleń w zakresie spornej czynności Sąd nie skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 146 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012.270) poprzestając na zastosowaniu art. 146 § 1 tej ustawy w związku z jej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 powołanej wyżej ustawy. ec