I SA/Gl 1517/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Sędziowie WSA Agata Ćwik-Bury, Katarzyna Stuła-Marcela (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2024 r. sprawy ze skargi L. Z. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 września 2023 r. nr 480000/71/328038/2023 480000/0793921/2023/1 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 lipca 2023 r. nr 480000/71/243132/2023 480000/0597681/2023/1 1. L. Z. (dalej: skarżący) wniósł skargę na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ) z 8 września 20213 r. nr 480000/71/328038/2023 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. 2. Stan sprawy. 2.1. Pismem z 2 czerwca 2023 r. skarżący złożył zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej do tytułów wykonawczych o nr od TW4480023008592 do TW4480023008620. W treści złożonych zarzutów z 2 czerwca 2023 r. skarżący wskazał na: - nieistnienie obowiązku w związku zaprzestaniem prowadzenia działalności gospodarczej i uzyskiwaniem z tego tytułu dochodów, - niedopuszczalność egzekucji, - przedawnienie zobowiązania,   - niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w ustawie tj. zaniechanie wskazania środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych. Postanowieniem z 6 lipca 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie uznał za uzasadnione wniesionych zarzutów. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, mocą zaskarżonego w nn. sprawie postanowienia z 8 września 2023 r., organ drugiej instancji utrzymał w mocy postanowienie z 6 lipca 2023 r. W uzasadnieniu wskazał, że nieistnienie obowiązku jest pierwszą określoną w ustawie podstawą wniesienia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, Przesłanką wniesienia zarzutu jest więc sytuacja, w której obowiązek nie istnieje z uwagi na fakt, że w ogóle nie zaistniał. Okoliczność nieistnienia obowiązku nie musi być następstwem okoliczności, która nastąpiła po wydaniu tytułu wykonawczego, bowiem może zaistnieć wcześniej. Dnia 3 stycznia 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Z., działając jako wierzyciel, wystawił tytuły wykonawcze o numerach od TW4480023008592 do TW4480023008620, obejmujące składki na ubezpieczenie społeczne za okres od 11/2016 do 11/2019, ubezpieczenie zdrowotne za okres od 11/2016 do 11/2019, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 11/2016 do 11/2019. Podstawą do wystawienia ww. tytułów wykonawczych była decyzja określająca zadłużenie z 1 lutego 2022 r. Decyzja została odebrana przez skarżącego osobiście 1 marca 2022 r. Wyrokiem z 13 kwietnia 2023 r. Sąd Okręgowy w G. oddalił odwołanie skarżącego od decyzji. Zatem istnienie obowiązku opłacenia składek wynikało z prawomocnej decyzji z 13 kwietnia 2023 r. Drugi zarzut to niedopuszczalność egzekucji z uwagi na niewykazanie w sposób wymagany przepisami prawa wysokości zobowiązania oraz brak uprzedniego doręczenia upomnienia, zgodnie z treścią 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 z późn. zm. - u.p.e.a.). Podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego w nn. sprawie jest decyzja z 1 lutego 2022 r. Decyzja zawiera informację o wysokości zadłużenia wraz z należnymi odsetkami za zwłokę oraz okres zadłużenia. Decyzja administracyjna może być podstawą do wystawienia tytułu wykonawczego, co wprost wynika z treści samego formularza (w części D tytułu wykonawczego "Dane dotyczące należności pieniężnych" w rubryce 3 jest wyodrębnione miejsce do wpisania podstawy prawnej należności, takiej jak m.in. orzeczenie, w rubryce 4 identyfikacja podstawy prawnej obowiązku-nr decyzji, rubryce 5 - data wydania orzeczenia). Zauważono, że w myśl art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się m.in. do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów. Zatem egzekucja może zostać wszczęta, przez uprawniony do tego organ, w celu przymusowego wyegzekwowania obowiązku nałożonego uprzednio wydaną i wprowadzoną do obrotu prawnego decyzją administracyjną. Decyzja z 1 lutego 2022 r. po uprawomocnieniu się, stanowiła podstawę do wystawienia wobec skarżącego tytułów wykonawczych. Zadłużenie wskazane w decyzji z 1 lutego 2022 r., pokrywa się z tytułami wykonawczymi wystawionymi przez wierzyciela 10 maja 2023 r. o nr od TW4480023008592 do TW4480023008620. Brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagalne, jest kolejną przesłanką wystąpienia zobowiązanego z zarzutem w sprawie egzekucji administracyjnej. Podstawa ta stanowi sankcję dla naruszenia zasady upomnienia, wyrażonej w art. 15 u.p.e.a., której istotą jest indywidualne zagrożenie zobowiązanemu zastosowania środków egzekucyjnych w przypadku, gdy dobrowolnie nie wykona obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej. Jednakże nie zawsze wysyłanie upomnienia jest konieczne. Z rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie określenia należności pieniężnych (Dz. U. 2023 r., poz.1626), których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia, wynika, że egzekucja administracyjna może być wszczęta w przypadku, gdy dotyczy: 1) należności pieniężnych, w przypadku których, na podstawie przepisów szczególnych, przed skierowaniem sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego zobowiązanemu zostało doręczone wezwanie do zapłaty; 2) należności pieniężnych, których obowiązek uiszczenia powstaje z mocy prawa, a wysokość tych należności została określona w ostatecznym orzeczeniu;  3) należności pieniężnych wynikających z orzeczeń, którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności; 3a) należności pieniężnych wynikających z orzeczeń podlegających natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy; 4) należności pieniężnych dochodzonych w ponownie wszczętej egzekucji administracyjnej w przypadku, o którym mowa w art. 61 ustawy; 5) należności pieniężnych państw członkowskich Unii Europejskiej/Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu dochodzonych na podstawie art. 84 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004, str. 1, z póżn. zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, tom 5, str. 72); 6) kosztów upomnienia; 7) kosztów egzekucyjnych; 8) grzywien w celu przymuszenia nakładanych w postępowaniu egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym; 9) odszkodowań orzeczonych w sprawach o naprawienie szkód wyrządzonych przez skazanych w mieniu zakładów karnych i aresztów śledczych. W nn. sprawie istniała możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego w związku z prawomocnym orzeczeniem, tj. decyzją z 1 lutego 2022 r., gdyż określenie należności pieniężnej w wysokości należnej do zapłaty wynika wprost z tego orzeczenia określającego zobowiązanie do zapłaty. Ponadto zapis o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego na podstawie decyzji z 1 lutego 2022r. znajduje się w jej uzasadnieniu. W związku z tym w nie ma konieczności doręczenia upomnienia. Odnośnie przedawnienia zobowiązania organ wskazał, że zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za okres od 11/2016 do 11/2019, ubezpieczenie zdrowotne za okres od 11/2016 do 11/2019 oraz Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 11/2016 do 11/2019 nie uległy przedawnieniu. Zgodnie z art. 24 ust. 5b ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022r., poz. 1009 z póżn. zm. – u.s.u.s.) "bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego". Postępowanie egzekucyjne zawiesiło bieg przedawnienia. Zatem należności wskazane na tytułach wykonawczych nie uległy przedawnieniu. Ostatnim zarzutem wymienionym przez skarżącego jest niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w ustawie tj. zaniechanie wskazania środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych. Tytuły wykonawcze o nr od TW4480023008592 do TW4480023008620 zawierają pouczenie zgodnie, z którym środkami egzekucyjnymi stosowanymi w egzekucji są egzekucje z pieniędzy, z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego oraz ubezpieczenia społecznego, a także z renty socjalnej, z rachunków bankowych, z innych wierzytelności pieniężnych, z praw z instrumentów finansowych w rozumieniu przepisów o obrocie instrumentami finansowymi, zapisanych na rachunku papierów wartościowych lub innych rachunku oraz wierzytelności z rachunku pieniężnego służącego do obsługi takich rachunków, z papierów wartościowych niezapisanym na rachunku papierów wartościowych, z weksla, z autorskich praw majątkowych i praw pokrewnych oraz praw własności przemysłowej, z udziału w spółce z o.o., z pozostałych praw majątkowych, z ruchomości oraz nieruchomości, a od dnia 1 marca 2021 r. z praw majątkowych zarejestrowanych w rejestrze akcjonariuszy (art. 1 a pkt 12 lit. a ustawy). 3.1. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zarzucono mu brak podstawy faktycznej i prawnej, błędną interpretację przepisów o egzekucji i nieprawidłowe dokonanie zajęcia należności pieniężnych. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że czynność egzekucyjna jak i nieuznane za uzasadnione zarzuty przedawnienia należności, niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, brak uprzedniego doręczenia upomnienia zostały dokonane z naruszeniem przepisów prawa. Organ podatkowy dokonał tej czynności w sposób bezprawny, albowiem nie istnieją podstawy do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci egzekucji innej wierzytelności pieniężnej. Ponadto podniesiono nieistnienie obowiązku w związku z zaprzestaniem przez skarżącego wykonywania działalności gospodarczej w 2013 r. 3.2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: 4. Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne. 5. Na wstępie dostrzeżenia wymaga, że postępowanie, w którym doszło do wydania zaskarżonego postanowienia, zostało zainicjowane wskutek złożenia przez skarżącego zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej, a zatem skorzystania z uprawnienia, o którym mowa w art. 33 § 1 u.p.e.a. Przepis ten statuuje bowiem prawo zobowiązanego do wniesienia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. Nadto na postanowienie w sprawie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej przysługuje zażalenie (art. 34 § 3 u.p.e.a.). Z kolei art. 83c ust. 1a u.s.u.s., który jest lex specialis w stosunku do art. 34 § 3 u.p.e.a. - stanowi, że do postanowień, od których przysługuje zażalenie, wydanych przez ZUS jako wierzyciela na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stosuje się odpowiednio, z tym że termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Oznacza to, że od takiego postanowienia strona może złożyć do Prezesa ZUS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyjaśnić należy, że art. 83c ust. 1a u.s.u.s. został dodany przez art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070). Na podstawie tej ustawy znowelizowano m. in. u.p.e.a. Dalej jak wynika z art. 33 § 2 u.p.e.a. podstawą takiego zarzutu może być: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b. Z kolei w myśl art. 33 § 4 u.p.e.a. zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej określa istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie. Wskazane w powyżej powołanym przepisie art. 33 § 1 u.p.e.a. zarzuty stanowią swoisty środek zaskarżenia służący zobowiązanemu, których rola sprowadza się przede wszystkim do możliwości weryfikacji czynności organów egzekucyjnych, w celu ochrony adresata tych czynności. 6. Nieistnienie obowiązku jest pierwszym ze zgłoszonych przez skarżącego zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. Dochodzona w niniejszej sprawie należność wynika z decyzji ZUS z 1 lutego 2022 r., w której określono zaległości zobowiązanego z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Decyzja ta stała się ostateczna i była podstawą wystawienia tytułów wykonawczych o numerach od TW4480023008592 do TW4480023008620, przy czym wykazane w decyzji kwoty odpowiadały kwotom określonym w tytułach. Tytuły te wystawiono na zobowiązanego, na którym ciążył dochodzony obowiązek. Tym samym zarówno obowiązek, jak i podmiot zobowiązany prawidłowo został określony w ww. tytułach wykonawczych. 7. Brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane, jest kolejną zgłoszoną przez skarżącego okolicznością uzasadniającą wniesienie zarzutu. Organ słusznie wywiódł, że obowiązek uiszczenia dochodzonych należności powstał z mocy prawa, a wysokość tych należności została określona w orzeczeniu (decyzji) co oznaczało, że na organie nie ciążył obowiązek doręczenia upomnienia w myśl § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1626). 8. Także wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części jest okolicznością, której wystąpienie stanowi podstawę wniesienia zarzutu przez zobowiązanego. Przesłanką wniesienia zarzutu jest więc sytuacja, w której obowiązek nie istnieje z powodu jego wykonania. Spełnienie tej przesłanki następuje również w przypadku upływu czasu, z którym przepisy prawa wiążą przedawnienie się obowiązku. W tych ramach organ wskazał, że "zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za okres od 11/2016 do 11/2019, ubezpieczenie zdrowotne za okres od 11/2016 do 11/2019 oraz Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 11/2016 do 11/2019 nie uległy przedawnieniu. Zgodnie z art. 24 ust. 5b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022r., poz. 1009 z póżn. zm.): "bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego". Postępowanie egzekucyjne zawiesiło bieg przedawnienia. Zatem należności wskazane na tytułach wykonawczych nie uległy przedawnieniu." W przekonaniu Sądu organ nie wyjaśnił w sposób dostateczny okoliczności wymagalności zaległych składek, których dotyczy nn. sprawa, czym naruszył przepisy art. 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 - k.p.a.). Zgodnie bowiem z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s., należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. W myśl z kolei art. 24 ust. 5b u.s.u.s., bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Czynnością taką może być doręczenie odpisu tytułu wykonawczego, zawiadomienia o zajęciu składnika majątkowego, czyli czynności sensu stricte egzekucyjnych, podjęcie tych czynności wiąże się bowiem z uruchomieniem postępowania egzekucyjnego, a zatem służy bezpośrednio wyegzekwowaniu należnych składek (zob. wyroki: WSA w Lublinie z 19 września 2018 r., sygn. akt I SA/Lu 396/18; WSA w Gdańsku z 12 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 737/17; WSA w Lublinie z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Lu 676/19). Zawieszenie biegu terminu przedawnienia oznacza, że z chwilą wystąpienia przesłanki powodującej takie zawieszenie termin nie biegnie, a zaczyna biec w dalszym ciągu dopiero po ustaniu przyczyny zawieszenia, wskazanej w danym przepisie. Do wygaśnięcia należności dochodzi wówczas, gdy przed upływem terminu przedawnienia nie nastąpiła żadna przyczyna zawieszenia jego bieg (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt III FSK 3443/21). W niniejszej sprawie, dotyczącej należności z tytułu składek za okres od listopada 2016 r. do listopada 2019 r., organ wystawił tytuły wykonawcze dopiero 10 maja 2023 r., doręczył je skarżącemu 29 maja 2023 r. Pierwsza z wymienionych czynności zmierzała do wyegzekwowania obowiązku. Z powyższego wynika, iż cześć należności wykazanych w ww. tytułach wykonawczych uległy przedawnieniu. Niezbędne jest zatem ponowne wyjaśnienie tej kwestii, z podaniem daty wymagalności każdej składki, a także daty upływu okresu przedawnienia, w stosunku do każdej z nich. Trzeba mieć bowiem na względzie, że najstarsze należności dotyczą listopada 2016 r., a więc okresu odległego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2020r., sygn. akt I GSK 1046/20 (publ. LEX nr 3100612) wyraził pogląd, który Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, że organ winien wskazać, w stosunku do każdej z należności odrębnie, kiedy nastąpił termin wymagalności składki jako początek biegu terminu przedawnienia oraz w jakim okresie miało miejsce zawieszenie biegu przedawnienia. Nie jest przy tym wystarczające zbiorcze przedstawienie ram czasowych w odniesieniu do wszystkich zaległości, skoro każda z należności ma odrębny termin wymagalności, a zatem i odrębny początek biegu terminu przedawnienia. 9. W ponownym postępowaniu organ powinien uwzględnić podniesione wyżej uwagi, przede wszystkim wyjaśnić i wykazać to, czy i w jakim zakresie zaległe należności uległy przedawnieniu. Powołując się na instytucję zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych, organ winien odnieść je do poszczególnych należności. Stwierdzenie przedawnienia określonych należności powoduje z kolei konieczność umorzenia postępowania w tym zakresie, ponieważ prowadzenie postępowania o umorzenie należności składkowych, które uległy przedawnieniu jest bezprzedmiotowe. 10. Biorąc powyższe po uwagę, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Sąd orzekł jak w sentencji.