I SA/Gl 228/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Kozłowska (spr.), Sędziowie WSA Wojciech Organiściak, Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Dyrektor Oddziału w Z. (dalej: ZUS, organ rentowy) decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23, dalej: K.p.a.) w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 963, dalej: u.s.u.s.), po rozpatrzeniu wniosku T. O. (dalej: zobowiązana, skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w Z. z dnia [...]r., nr [...]. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 20 czerwca 2016 r. został zarejestrowany w ZUS wniosek o umorzenie należności zobowiązanej z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. ZUS decyzją z dnia [...] r., działając jako organ pierwszej instancji, odmówił umorzenia należności z tytułu składek: 1. w części finansowanej przez płatnika z wyłączeniem należności za osobę prowadząca działalność gospodarczą na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. a) ubezpieczenie społeczne za okres: marzec-lipiec 2012 r. - składki: 185,96 zł; b) odsetki naliczone od należności głównej (składek) na dzień złożenia wniosku o umorzenie tj. 20 czerwca 2016 r. w kwocie 152,00 zł (w tym odsetki od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych 85,00 zł); 2. za osobę prowadząca działalność gospodarczą (płatnika opłacającego składki na własne ubezpieczenia) na podstawie art. 28 ust. 1-3 oraz 3a u.s.u.s., tj. a) ubezpieczenie społeczne za okresy: lipiec-listopad 2010 r., kwiecień- grudzień 2011 r., styczeń, marzec-grudzień 2012 r., styczeń-luty 2013 r. - składki: 17.254,22 zł, b) ubezpieczenie zdrowotne za okresy: październik 2010 r., luty-grudzień 2011 r., marzec-grudzień 2012 r., styczeń-luty 2013 r. - składki: 5.847,04 zł, c) Fundusz Pracy za okresy: marzec-grudzień 2011 r., marzec-grudzień 2012 r., styczeń-luty 2013 r. - składki: 1.121,26 zł, d) odsetki naliczone od należności głównej (składek) na dzień złożenia wniosku o umorzenie, tj. 20 czerwca 2016 r. w kwocie 10.113,00 zł. ZUS rozpatrując sprawę jako organ pierwszej instancji uznał, że w przypadku zobowiązanej nie została spełniona żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Ponadto ZUS stwierdził, że w przypadku zobowiązanej nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 w rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie wykonawcze), gdyż zobowiązana nie wykazała w dostateczny sposób, że spłata zadłużenia pozbawi ją oraz jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Pismem z dnia 18 października 2016 r. zobowiązana złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. ZUS rozpoznając sprawę ponownie, działając jako organ odwoławczy dokonał powtórnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w celu ustalenia, czy w przypadku zobowiązanej zachodzą przesłanki umorzenia należności określone w przepisach u.s.u.s. oraz rozporządzenia wykonawczego. Organ odwoławczy zacytował treść art. 28 ust. 2 u.s.u.s., wskazując, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Następnie ZUS podkreślił, że wyliczenie przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek stanowi zamknięty katalog. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. ZUS wskazał, że przeciwko zobowiązanej prowadzone było postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z., który w dniu 6 czerwca 2014 r. umorzył postępowanie z uwagi na jego bezskuteczność. Jednak zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji słusznie uznał, że miało to miejsce w 2014 r. i nie sposób pominąć faktu, że sytuacja mogła się zmienić, a więc nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji, gdyż to należy do organu egzekucyjnego. Dlatego też ZUS stwierdził brak możliwości umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Następnie ZUS, mając na uwadze, że zadłużenie obejmuje również należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej, będącej równocześnie płatnikiem składek, zbadał także pozostałe przesłanki umorzenia należności, określone w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. W tych ramach organ odwoławczy stwierdził, że zobowiązana z dniem 1 marca 2013 r. zakończyła prowadzenie działalności gospodarczej. Zobowiązana jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. od dnia 24 listopada 2015 r. do nadal jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Z informacji Powiatowego Urzędu Pracy w Z. z dnia 4 listopada 2016 r. wynika, że przedłożono zobowiązanej oferty pracy, jednak nie spełniła ona wymagań pracodawcy. Ze złożonego oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej wynika, że zobowiązana prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, który osiąga dochód w wysokości 2.857,00 zł netto miesięcznie. Miesięczne wydatki gospodarstwa domowego zostały przez zobowiązaną oszacowane na kwotę 1.654,00 zł (700 zł - czynsz, 654,00 zł - koszty opłat eksploatacyjnych, 300 zł - koszty związane z leczeniem). Obsługa zobowiązań kredytowych to miesięcznie kwota 300 zł. Zdaniem organu rentowego powyższe świadczy o bardzo trudnej sytuacji gospodarstwa domowego zobowiązanej. Niemniej zobowiązana pomimo trudnej sytuacji nie korzystała ze wsparcia socjalnego. Ponadto zobowiązana nie powołała argumentów nawiązujących do sytuacji poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia i nie przedłożyła również żadnej dokumentacji w tym zakresie. Natomiast zobowiązana wykazała, że w sprawie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności przewlekłej choroby, jednakże nie pozbawiają one zobowiązanej możliwości uzyskiwania dochodu, umożliwiającego opłacenie należności, gdyż nie legitymuje się ona orzeczeniem o całkowitej lub częściowej niezdolności do pracy lub samodzielnej egzystencji. Zdaniem organu rentowego skutki finansowe prowadzonej działalności gospodarczej nie mogą być przerzucane na ZUS, a tym samym na ogół obywateli. Nie można bowiem z reglamentowanej prawnie instytucji umarzania należności czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z długu. Dlatego też ZUS odmówił zobowiązanej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W skardze na decyzję organu odwoławczego, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie jej prośby. W uzasadnieniu skarżąca powołała się na trudną sytuację materialną, podając, że ma [...] lat, choruje na serce, alergię i skoliozę kręgosłupa oraz, że jest osobą bezrobotną. Ponadto wskazała, że nie posiada majątku. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: P.p.s.a.). Skarga okazała się uzasadniona. Wprawdzie skarżąca nie sformułowała żadnych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego jak i procesowego, to zważywszy na treść art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd przeprowadzając w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdził, że narusza ona prawo, co powoduje konieczność jej eliminacji z obrotu prawnego. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazać należy, iż postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek unormowane jest w art. 28 u.s.u.s., jak również w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. I tak zgodnie z art. 28 ust. 2 i 3 należności z tytułu składek mogą być umorzone w całości lub w części tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Całkowita nieściągalność zachodzi natomiast wyłącznie w przypadkach wymienionych enumeratywnie w ustawie tj. gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 233, 978, 1166, 1259 i 1844 oraz z 2016 r. poz. 615); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ponadto, zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s. zostało wydane rozporządzenie wykonawcze i kwestie te reguluje § 3 ust. 1 rozporządzenia. Z powołanego przepisu wynika, że ZUS może umorzyć ubezpieczonemu, będącemu płatnikiem składek należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Powyższe rozporządzenie wskazuje przykładowo, że taka sytuacja ma miejsce, gdy: 1) opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2) poniesione straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodują, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Stosownie do treści art. 32 u.s.u.s. do składek na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie m.in. stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne. Z powołanych regulacji zatem wynika, że zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tych przepisach, oznacza dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Organ rentowy ma bowiem prawo wyboru treści rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, przy czym wybór ten może być swobodny, ale nie dowolny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II GSK 141/07, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 584/09). W tym miejscu należy także podkreślić, że proces podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter dwuetapowy. Najpierw organ, ustalając istotne okoliczności faktyczne sprawy związane przede wszystkim z sytuacją majątkową, osobistą i rodzinną wnioskodawcy, ocenia czy okoliczności te odpowiadają choćby jednej z przesłanek określonych w art. 28 ust. 2, 3 i 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia wykonawczego. Stwierdzenie, że okoliczności ustalone w sprawie nie odpowiadają żadnej z przesłanek umorzenia zaległości wyklucza możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia dla ubezpieczonego. Z kolei drugi etap ma miejsce jedynie wówczas, gdy organ stwierdzi, że przesłanki te przemawiają za umorzeniem należności. Jednak, nawet pozytywna ocena występowania tych przesłanek, nie obliguje organu do skorzystania z instytucji umorzenia należności z tytułu tych składek. Odmawiając w takiej sytuacji umorzenia zaległości organ działa w zakresie przyznanego mu uznania administracyjnego. Jednakże, co Sad podkreśla, uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek nie odnosi się do ustalania przesłanek warunkujących umorzenie należności. W tym zakresie ZUS nie działa na podstawie uznania administracyjnego. Ustalając stan faktyczny sprawy w toku postępowania dowodowego i następnie porównując ten stan do hipotezy normy zezwalającej na umorzenie tych należności organ jest związany określonymi w K.p.a. zasadami, zwłaszcza wskazanymi wyżej, oraz regułami logiki. Postępowanie organu w tym zakresie podlega ocenie sądu administracyjnego, a więc sąd ocenia, czy został w sprawie zebrany kompletny materiał dowodowy, czy w procesie oceny dowodów nie naruszono reguł logiki i czy zastosowano właściwe przepisy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Uznanie administracyjne odnosi się natomiast do wyboru konsekwencji prawnych (umorzyć należności lub odmówić ich umorzenia) w razie prawidłowego ustalenia, że zastosowanie instytucji umorzenia jest możliwe. O ile ZUS prawidłowo ustalił i ocenił, że w przypadku skarżącej nie zachodzą przesłanki umorzenia należnych składek, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, to nie można się zgodzić z organem rentowym, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności, o której mowa w ust. 2 art. 28 u.s.u.s., a której katalog określa art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W tym zakresie ZUS rozpoznając sprawę ponownie wskazał jedynie, że przeciwko zobowiązanej prowadzone było postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z., który w dniu [...]r. umorzył postępowanie egzekucyjne z uwagi na jego bezskuteczność. Ponadto zaakceptował jako organ odwoławczy stanowisko organu pierwszej instancji, który uznał, że miało to miejsce w 2014 r. i nie sposób pominąć faktu, że sytuacja mogła się zmienić, a więc nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji, gdyż to należy do organu egzekucyjnego. Natomiast ZUS działając jako organ pierwszej instancji w wydanej decyzji stwierdził, że od czasu umorzenia postepowania egzekucyjnego z uwagi na jego bezskuteczność wystąpiły jednak nowe okoliczności w sprawie, tym samym na obecnym etapie żaden organ egzekucyjny nie przyjąłby za słuszne umorzenie postępowania egzekucyjnego ze względu na jego bezskuteczność lub brak majątku oraz nie stwierdził, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Niemniej ZUS nie wskazał żadnych nowych okoliczności w sprawie, które miały wystąpić od czasu umorzenia postępowania egzekucyjnego, co więcej takich okoliczności nie można się doszukać w aktach sprawach. Skarżąca bowiem konsekwentnie twierdziła, że nie posiada żadnego majątku a organ rentowy nie dokonał w tym zakresie innych ustaleń faktycznych. Aktualnie organ rentowy nie prowadzi także postępowania egzekucyjnego wobec zobowiązanej. W tych realiach sprawy nie można więc zasadnie twierdzić, że nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z., który w dniu [...] r. umorzył postępowanie egzekucyjne z uwagi na jego bezskuteczność stwierdził bowiem brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Wypełniona zatem została przesłanka nieściągalności określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. W tym zakresie ZUS wydając zaskarżoną decyzje dopuścił się więc naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Jeżeliby natomiast pojawiły się jakieś nowe okoliczności, świadczące o posiadaniu przez skarżącą majątku to organ rentowy powinien je po pierwsze ustalić a następnie ocenić w kategoriach przesłanek, od których spełnienia uzależnione jest umorzenie należności. Ponadto kwestia nieściągalności zaległości wymaga ponownej, pogłębionej analizy, także pod kątem przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. związanej z oceną możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ rentowy prawidłowo ustali, czy w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Dokona także ponownej oceny pozostałych przesłanek umorzenia należności w stosunku do składek, które mogą być umarzane na postawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. W tych ramach dokona swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, mając na uwadze podniesione wyżej okoliczności oraz w sposób wyczerpujący rozpatrzy cały materiał dowodowy, wydając decyzję w ramach uznania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.