I SA/Gl 310/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej, Sędziowie WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Wojciech Organiściak (spr.), Protokolant Mikołaj Machowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Orydnacji podatkowej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. 2) uchyla decyzję z dnia [...] nr [...] Działając z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Dyrektor Oddziału ZUS w B. w oparciu o art. 83b ust. 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej u.s.u.s.), w związku z art. 58 i 59 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.) oraz zgodnie z treścią Postanowienia Sądu Okręgowego w B. Wydział VI Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. (sygn. akt: [...]) decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) odmówił Z. K. (K.), dalej zwany stroną, przywrócenia terminu do złożenia ponownej prośby o umorzenie zadłużenia składkowego. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. ZUS wskazał, iż w dniu [...] r. Oddział ZUS w B. wydał decyzję o odmowie umorzenia stronie zadłużenia składkowego. Zgodnie z zawartym pouczeniem strona mogła wnieść prośbę o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dnia od daty otrzymania decyzji. Według organu doręczenia dokonane na tę okoliczność wskazują, iż przedmiotowy termin upłynął w dniu [...] r., natomiast w dniu 27 kwietnia 2011 r. został złożony do Oddziału ZUS w B. wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia ponownej prośby o umorzenie wraz z przedmiotową prośbą. W dalszej części uzasadnienia ZUS wskazał, iż instytucja przywrócenia terminu została uregulowana w art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl przywołanego przepisu organ jest zobowiązany termin przywrócić, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego, który jednocześnie uprawdopodobnił brak swojej winy w uchybieniu terminowi; wniosek o jego przywrócenie złożony został w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia przy jednoczesnym dopełnieniu czynności, dla której określony był termin. ZUS akcentował, że ustalenia faktyczne wskazują, iż w sprawie zostały dopełnione jedynie przesłanki: złożenia wniosku o przywrócenie terminu oraz dopełnienia czynności dla której termin był ustalony. Nie została natomiast dopełniona przesłanka uprawdopodobnienia braku winy strony w opóźnionym złożeniu wniosku. Podkreślono, że okoliczność ta była bezpośrednio przedmiotem wezwania o jej uzupełnienie, za pismem organu skierowanym do wnioskodawcy z dnia 5 maja 2011 r., jako że organ uznał, iż samo przywołanie faktu choroby, nie jest zdarzeniem wypełniającym powyższą normę. W dalszej części uzasadnienia ZUS podał, że w odpowiedzi na ww. pismo strona szeroko omówiła kwestię uprawdopodobnienia, a nie udokumentowania, przesłanek objętych treścią art. 58 K.p.a., nie składając żadnych dokumentów mogących uprawdopodobnić brak zawinienia. ZUS odnosząc się do twierdzeń strony wskazał, że istotnie - okoliczności uzasadniające przywrócenie terminu nie muszą być udowodnione jako, że wystarczające jest ich uprawdopodobnienie. Przesłankę braku winy organ winien ocenić na tle wszystkich okoliczności sprawy przy uwzględnieniu obiektywnego miernika staranności strony. O braku zawinienia zainteresowanego w uchybieniu terminu można mówić w wypadku, gdy dokonanie czynności proceduralnej w ustawowym terminie stało się niemożliwe ze względu na przeszkody nie dające się przezwyciężyć. Odnosząc się do twierdzeń strony, że w niniejszej sprawie powodem uchybienia była choroba, która nie pozwalała na prawidłowe złożenie wniosku, ZUS przywołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 maja 2010 r. sygn. II SA/Lu 206/10 wskazał, że w przypadku strony, pomimo wezwań organu, okoliczności na które powołuje się strona nie zostały uprawdopodobnione. Podkreślono, że strona nie wskazała żadnego dokumentu na podstawie którego można byłoby uznać, iż była istotnie chora, a stan chorobowy nie pozwalał na poruszanie się i nie było jednocześnie możliwości wyręczenia się inną osobą do dopełnienia w terminie wymagalnej czynności proceduralnej. Wskazano przy tym, że istotność tego argumentu potwierdza m. in. orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (sygn. II SA/Ol 868/10). ZUS stwierdził także, że czynność przywrócenia terminu jest wysoce sformalizowana prawnie i ma charakter wyjątkowy, a to oznacza, iż nie jest ono możliwe, gdy strona dopuściła się chociażby lekkiego niedbalstwa. W ocenie ZUS brak wykazania przez stronę, że nie mogła złożyć wniosku wyręczając się innymi osobami, jak też brak uprawdopodobnienia, iż wystąpiły istotne przeszkody do dopełnienia przez stronę osobiście obowiązku złożenia prośby w terminie wykazanym – skutkował brakiem możliwości uznania spełnienia przesłanki wymaganej do przywrócenia terminu. Prezentują dotychczasowy przebieg postępowania należy w tym miejscu wskazać, iż decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) Dyrektor Oddziału ZUS w B. po rozpatrzeniu wniosku Z. K. z dnia 18 stycznia 2011 r. odmówił umorzenia należności z tytułu składek oraz odsetek powstałych na koncie spółki z o. o. A. Z. K. pismami datowanymi na dzień 19 kwietnia 2011 r. skierował do Prezesa ZUS, za pośrednictwem Dyrektora Oddziału ZUS w B. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z dnia [...] r. oraz wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenia spraw zakończonych ww. decyzją z dnia [...] r. oraz decyzją z dnia [...] r., którą organ I instancji umorzył postępowanie z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych. We wniosku o przywrócenie terminu strona m. in. wskazała, że "dwutygodniowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie obu w/w spraw minął w dniu: 11. 04. 2011 r. W tym okresie odwołujący się Z. K. był chory, zmuszony był korzystać z zabiegów rehabilitacyjnych i nie był w stanie dotrzymać przepisanego terminu. Przeszkoda ta minęła dopiero w dniu: 19. 04. 2011 r. i odwołujący niezwłocznie składa niniejszy wniosek o przywrócenie terminu wraz z dwoma wnioskami o ponowne rozpoznanie sprawy". Po wymianie pism, ZUS Oddział w B. wydał decyzję z dnia [...] r. (Nr [...]), w której odmówił Z. K. przywrócenia terminu do złożenia ponownej prośby o umorzenie zadłużenia składkowego, wskazując na wstępie uzasadnienia zawierającego podobną argumentację jak ta zawarta w ww. decyzji z dnia [...] r., iż sprawa dotyczy decyzji z dnia [...] r. wydanej przez Oddział ZUS w B., a podpisanej przez Zastępcę Dyrektora, a w której pouczeniu wskazano, że przysługuje od niej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa ZUS. Z kolei w pouczeniu decyzji z dnia [...] r. podpisanej przez tego samego Zastępcę Dyrektora Oddziału ZUS w B. wskazano, że przysługuje od niej odwołanie do Sądu Okręgowego – Wydział VI Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w B. Z. K. pismem z dnia 25 lipca 2011 r. skierował odwołanie od ww. decyzji ZUS z dnia [...] r. do Sądu Okręgowego w B. Z dalszych akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] r. (sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w K. stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał odwołanie Z. K. od decyzji z dnia [...] r. do Sądu Okręgowego w B. Z kolei ten Sąd postanowieniem z dnia [...] r. przekazał odwołanie od decyzji z dnia [...] r. Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a z którego upoważnienia wydana została zaprezentowana już na wstępie zaskarżona decyzja z dnia [...] r., którą odmówiono Z. K. przywrócenia terminu do złożenia ponownej prośby o umorzenie zadłużenia składkowego. Podkreślenia w tym miejscu wymaga to, iż z uzasadnienia tej ostatniej decyzji wynika, że odmowa dotyczyła decyzji z dnia [...] r., wydanej przez Oddział ZUS w B. odnoszącej się do należności składkowych Z. K. . W skardze do WSA w Gliwicach na decyzję z dnia [...] r. wydaną z upoważnienia Prezesa ZUS, Z. K. (dalej zwany skarżącym) domagał się jej uchylenia w całości oraz skierowania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu skarżący poza wskazaniem wadliwości pouczenia ww. decyzji, instruującego o prawie do złożenia skargi do WSA (zamiast powtórnego wniosku do Prezesa ZUS – zdaniem skarżącego) kwestionował wywody organu, w myśl których (według interpretacji organu rentowego), aby móc wykazać brak własnej winy we wniosku o przywrócenie terminu do złożenia środka zaskarżenia (ponownego rozpoznania sprawy), wnioskodawca winien powołane fakty udowodnić. Skarżący akcentował, że do takiego właśnie rozumowania sprowadza się działanie organu, który zdaje się nie dostrzegać różnicy, jaka istnieje w sformułowaniach "uprawdopodobnić" a "udowodnić". W ocenie skarżącego domaganie się przez ZUS dokumentu - czyli "dowodu", jest nadinterpretacją prawa, które od dłuższego czasu posiada w tym zakresie utrwaloną linię orzeczniczą. Skarżący akcentował, że już sam fakt dwukrotnego, błędnego pouczenia w rutynowej decyzji, daje podstawy przypuszczać, iż nie tylko w kwestii instytucji terminów organ ma "inne poglądy" w zakresie stosowania prawa. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie, oprócz naruszonych przepisów prawa procesowego (art. 58 § 1 i 2 K.p.a.), naruszone zostały także przepisy Konstytucji RP, która to w art. 78 stanowi o prawie do zaskarżania orzeczeń organów I instancji. Skarżący domagał się wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego rozstrzygnięcia oraz spowodowanie powtórnego rozpoznania złożonego przez niego uprawdopodobnienia. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik ZUS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Jednocześnie pełnomocnik wyjaśniał, że na skutek wniosku Z. K. o umorzenie należności składkowych ZUS wydał dwie decyzje jedną z dnia [...] r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez płatnika składek oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także drugą decyzję z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania w zakresie składek finansowanych przez pracowników. Pełnomocnik ZUS podkreślał przy tym, iż zaskarżona decyzja z dnia [...] r. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia ponownej prośby o umorzenie zadłużenia składkowego dotyczy obu wskazanych wyżej decyzji tj. z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. W piśmie z dnia 27 kwietnia 2012 r. skarżący odnosząc się do stanowiska ZUS zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto skarżący stwierdził, że organ, którego działanie jest przedmiotem skargi w odpowiedzi na skargę nie przytoczył żadnych nowych okoliczności, ani też nie poszerzył prezentowanych wcześniej wywodów. Ograniczył się jedynie do powtórzenia formułowanych wniosków. Skarżącemu natomiast zależało na uznaniu przez organ jego działań - jako uprawdopodobnienia niemożności dotrzymania terminu. Tymczasem pomimo wyraźnego i precyzyjnego wyjaśnienia tej zasadniczej różnicy organ administracji rentowej w dalszym ciągu stawia znak równości pomiędzy kodeksowymi normami "uprawdopodobnienia" a "udowodnienia". Skarżący akcentował, iż nie może się zgodzić z takim traktowaniem, które uznał za niewłaściwe oraz podkreślał, że gdyby Ustawodawcy zależało na zrównaniu skutków prawnych obu tych instytucji, wówczas nie czyniłby przedmiotowego rozróżnienia. Skarżący przypominał, że postępowanie administracyjne regulowane jest przepisami uchwalonymi blisko pół wieku temu i pomimo wielu nowelizacji nie zmieniło się ono w tym zakresie w sposób istotny. Zdaniem skarżącego z uwagi na powyższe Sąd poza rozpoznaniem skargi sensu stricte, ma podstawę do sporządzenia tzw. sygnalizacji - po myśli przepisu art. 155 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępnie Sąd wskazuje, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy są akta sądowe, jak i przedstawione sądowi akta administracyjne. Zatem sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w zakresie stanu faktycznego, który legł u podstaw wydania zaskarżonej decyzji i znajduje się w nadesłanych aktach administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, LEX nr 488467). Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że decyzja będąca przedmiotem skargi narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Stan faktyczny sprawy jest w istocie bezsporny i został przedstawiony przy okazji opisywania dotychczasowego przebiegu postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem konieczności jego ponownego prezentowania. Mając na uwadze to, że zaskarżona decyzja z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia ponownej prośby o umorzenie zadłużenia składkowego wydana z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, została wydana pomimo pozostawania w obrocie prawnym decyzji ZUS z dnia [...] r. w tym samym przedmiocie tj. odmowy przywrócenia terminu do złożenia ponownej prośby o umorzenie zadłużenia składkowego skarżącego Z. K., któremu jak wskazano w obu ww. decyzjach tj. z dnia [...] r. i [...] r. odmówiono przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji ZUS z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oraz odsetek powstałych na koncie spółki z o. o. A, Sąd stwierdza, iż decyzja z dnia [...] r. dotknięta jest wadą nieważności. Stosownie bowiem do art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego nieważna jest decyzja administracyjna, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje to, że zaskarżona decyzja z dnia [...] r. podpisana przez Dyrektora Oddziału ZUS w B. została wydana z upoważnienia i w imieniu Prezesa ZUS oraz to, że dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ZUS, tj. decyzją z dnia [...] r., podpisaną przez Zastępcę Dyrektora Oddziału ZUS w B., która cały czas pozostawała w obrocie prawnym, a co w konsekwencji obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Niezależnie bowiem od tego, że art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi, jako lex specialis wobec art. 17 K.p.a., określającego organy wyższego stopnia, że od decyzji podejmowanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w sprawach m. in. umorzenia należności z tytułu składek przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skierowany do Prezesa Zakładu, organem właściwym w sprawie wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego odmowę przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest Prezes Zakładu jako organ odwoławczy (art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.), Sąd mając na uwadze pozostawanie w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] r. ze względów wyżej już wyrażonych orzekł w punkcie pierwszym wyroku o stwierdzeniu w punkcie pierwszym wyroku nieważności decyzji z [...] r. Sąd mając na uwadze zarzuty i żądania strony skarżącej postanowił także o uchyleniu decyzji z dnia [...] r., jako że wydana ona została przez tego samego pracownika ZUS (Zastępca Dyrektora Oddziału ZUS w B.), który wydał decyzję z dnia [...] r. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt. 3 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Z kolei zgodnie z art. 24 § 1 pkt. 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, Sąd mając na względzie naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Mając na uwadze przedmiot sprawy, którym jest rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie odmowy umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne wskazać należy, że ZUS jest właściwym organem odwoławczym nie tylko w sprawach umorzenia należności z tytułu składek, ale także w innych, incydentalnych postępowaniach związanych i wynikających z postępowania w przedmiocie umorzenia składek. Dotyczy to także postępowania w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Poza kontrolą Sądu pozostała kwestia postępowania w sprawie wniosku Z. K. w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ZUS z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania w zakresie składek finansowanych przez pracowników. Sąd stwierdza bowiem, wbrew podkreślonemu w odpowiedzi na skargę twierdzeniu pełnomocnika ZUS, który akcentował że zaskarżona decyzja z dnia [...] r. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia ponownej prośby o umorzenie zadłużenia składkowego dotyczy obu decyzji tj. z dnia [...] r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w części finansowanej przez płatnika składek, a także Fundusz Pracy i Fundusz Ubezpieczeń Społecznych oraz decyzji z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania w zakresie składek finansowanych przez pracowników, iż z zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. jednoznacznie wynika, że dotyczy ona jedynie decyzji z dnia [...] r. (vide zdanie pierwsze uzasadnienia). Rozpatrując sprawę wniosków strony ZUS mając na uwadze przedmiotowe rozstrzygnięcie Sądu, wyda stosowne rozstrzygnięcia mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz stanowisko skarżącego. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd w punkcie pierwszym wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, a w punkcie drugim Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) uchylił decyzję z dnia [...] r. nr [...].