I SA/Gl 326/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.), Sędziowie WSA Paweł Kornacki, Beata Machcińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej także: k.p.a.) i art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U z 2016 r., poz. 277) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia wobec E. i B. Z. składek z tytułu ubezpieczenia emerytalno-rentowego oraz wypadkowego, chorobowego i macierzyńskiego za okres od czwartego kwartału 2004 r. do czwartego kwartału 2006 r. w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego na wstępie zacytowano art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Dalej wskazano, że rozpatrywany wniosek dotyczy należności z tytułu ubezpieczenia emerytalno-rentowego, wypadkowego, chorobowego i macierzyńskiego, które powstało wskutek objęcia wnioskodawców ubezpieczeniem społecznym rolników od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2006 r. (decyzją z dnia [...] r. na podstawie prawomocnego wyroku sądu z dnia [...] r.). W dalszych wywodach zaskarżonej decyzji zauważono, że przy rozpatrywaniu wniosków w sprawie umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek Kasa zobowiązana jest do przestrzegania zapisu art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, z którego wynika, że organ powinien mieć na względzie nie tylko interes zainteresowanej strony, ale także interes społeczny. Podkreślono, że umarzanie przez KRUS zaległych należności składkowych jest sprzeczne z interesem rolników, którzy wywiązują się z ustawowych zobowiązań. KRUS realizując powierzone zadania w zakresie ubezpieczenia społecznego rolników ma obowiązek nie tylko dbać o interes pojedynczych rolników, ale o wszystkich ubezpieczonych. Dbałość o ten ogólny interes wyraża się przede wszystkim w gromadzeniu środków finansowych, a także, w razie potrzeby, w przymusowym dochodzeniu należności w celu zapewnienia płynności wypłat świadczeń należnych ubezpieczonym. Przepisy dotyczące umorzeń należności stanowią, iż pozytywne decyzje w tych sprawach są podejmowane w wyjątkowych sytuacjach. Wyjątkowość przypadków odnosi się w pierwszym rzędzie do udokumentowanych zdarzeń losowych. Następnie wskazano, że z analizy dokumentów oraz informacji uzyskanych w trakcie przeprowadzonej wizytacji w gospodarstwie wynika, że wnioskodawcy zamieszkują w lokalu mieszkalnym należącym do Skarbu Państwa, eksmisja jest wstrzymana z powodu braku lokalu zastępczego. Jedynym źródłem utrzymania małżonków, którzy nie posiadają żadnych nieruchomości jest emerytura pobierana przez wnioskodawczynię. Strona przesłała następującą dokumentację: kartę informacyjną dotyczącą choroby wnioskodawczyni, wpis do Rejestru Dłużników Niewypłacalnych oraz rachunki za leki i inne które między innymi stanowiły podstawę do umorzenia odsetek decyzją z dnia [...] r. znak:[...] w kwocie [...] zł. Zdaniem organu I instancji nadesłane dokumenty nie potwierdzają w okresie od sierpnia 2014 r. do chwili obecnej pogorszenia sytuacji materialno-bytowej oraz wystąpienia nowych zdarzeń losowych mogących być podstawą umorzenia należności. Umorzenie zaległych należności może bowiem nastąpić tylko w wyjątkowych, jednostkowych przypadkach, gdy trudna sytuacja materialno-bytowa powstała w wyniku wystąpienia zdarzeń losowych lub innych sytuacji, które były niezależne od sposobu postępowania dłużnika i uniemożliwia regulowanie zadłużenia w formie dogodnego układu ratalnego bez zagrożenia egzystencji własnej i rodziny, a przesłanki przemawiające za umorzeniem nieopłaconych należności powinny być udokumentowane. Układ ratalny jest dogodną formą spłaty zadłużenia, bowiem wstrzymuje naliczenie odsetek za zwłokę, a zaległości spłaca się w miesięcznych ratach, które byłyby dopasowane do możliwości wnioskodawców. W konkluzji organ I instancji stwierdził, że z trudnościami finansowymi boryka się obecnie wiele rodzin, jednak umorzenie składek ma charakter indywidualny i może być stosowane w wyjątkowych sytuacjach. Sytuacje te muszą być jasno opisane przez wnioskującego i poparte odpowiednimi dowodami. Za uwzględnieniem wniosku powinien przemawiać ważny interes zainteresowanego. O jego istnieniu nie decyduje jednak subiektywne przeświadczenie, należy go ocenić opierając się na zobiektywizowanych kryteriach, zgodnie z powszechnie obowiązującą hierarchią wartości, w której wysoką rangę maja m.in. życie i zdrowie ludzkie, a także możliwości zarobkowania w celu zdobycia środków na utrzymanie (por. wyrok WSA z 8 stycznia 2007 r., sygn. akt IIISA/Wa 2904/06) W ocenie organu I instancji możliwości takie w sytuacji wnioskodawcy występują. Biorąc zatem pod uwagę powyższe, a zwłaszcza interes społeczny rolników, którzy mimo trudności finansowych terminowo wywiązują się z ustawowych zobowiązań oraz ze względu na posiadane źródło dochodu, które umożliwia spłatę zadłużenia w dogodnych ratach, organ I instancji odmówił uwzględnienia wniosku. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E. Z. podniosła w szczególności, że organ "przedawnia składki 2001- 01-01 do 2004-06-30", a zdaniem strony "zadłużenie zostaje przedawnione w roku 2016". Wskazała również, że ma rozdzielność majątkową z mężem, obowiązującą od okresu przed wyrokiem z dnia [...] r. i uważa, że w tej sytuacji nie powinna spłacać zadłużenia męża. Pokreśliła nadto, że zmieniły się zasady ustalania kwoty wolnej od egzekucji komorniczej, która aktualnie będzie liczona odrębnie w każdym miesiącu i wyniesie ok. 1500 zł, a dochód wnioskodawców jest niższy niż minimum socjalne. Strona podała również, że przebyła mastektomię i jest pod stałą opieką onkologiczną. Mieszkanie, które zajmuje jest w fatalnym stanie technicznym, a ze względu na zadłużenie wnioskodawcom grozi eksmisja. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia odwołał się do treści art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Podkreślił, że zadaniem KRUS jest nie tylko obsługa osób ubezpieczonych, ale również gromadzenie środków finansowych przeznaczonych na wypłatę świadczeń z ubezpieczenia. Przy rozpatrywaniu wniosków w sprawie umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek zobowiązany jest do przestrzegania zapisu art. 7 k.p.a.. Wynika z niego, że organ powinien mieć na względzie nie tylko interes zainteresowanej strony, ale także interes społeczny, w tym przypadku interes społeczny rolników, którzy pomimo ciężkiej sytuacji materialnej terminowo regulują ustawowe zobowiązania wobec KRUS. Dalej wskazano, że z analizy dokumentów oraz informacji uzyskanych w trakcie przeprowadzonej wizytacji w gospodarstwie wnioskodawców wynika, że jedynym źródłem ich utrzymania jest emerytura pobierana przez wnioskodawczynię. Małżonkowie zamieszkują w lokalu mieszkalnym należącym do Skarbu Państwa, z którego eksmisja do dnia dzisiejszego nie została przeprowadzona z powodu braku lokalu zastępczego. Wnioskodawcy nie posiadają żadnych nieruchomości, obciążeni są natomiast dużymi kosztami związanymi z bezumownym użytkowaniem gospodarstwa rybnego. W dniu 31 lipca 2014 r. przedłożona została umowa majątkowa małżeńska, stwierdzająca rozdzielność majątkową. Organ II instancji wskazał także, iż podczas analizy sytuacji wnioskodawców wzięto pod uwagę wszystkie dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Jednocześnie zaznaczono, że organ nie otrzymał żadnych dokumentów, które przedstawiałyby miesięczne koszty obciążające budżet domowy. W konkluzji organ II instancji stwierdził, że mając na uwadze trudną sytuację bytową (decyzją z dnia [...] r.) udzielono ulgi w postaci umorzenia odsetek od należności głównej z tytułu ubezpieczenia emerytalno-rentowego oraz wypadkowego, chorobowego i macierzyńskiego za okres od czwartego kwartału 2004 r. do czwartego kwartału 2006 r. w kwocie [...] zł. Jednocześnie organ II Instancji wyraził przekonanie, że posiadanie źródła dochodu w postaci emerytury wnioskodawczyni umożliwia spłatę zadłużenia, tym bardziej, że istnieje możliwość jego rozłożenia na dogodne raty. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca E. Z. odwołała się do okoliczności podniesionych w omówionych wyżej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości dotychczasową argumentację. Podkreślił, że decyzja o umorzeniu ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ powinien brać pod uwagę spełnienie wszystkich ustawowych warunków umorzenia. Wskazał, że ma orientację, co do ilości dokonywanych umorzeń i wpływu tych umorzeń na stan funduszy, a także orientację co do warunków stosowanych umorzeń w innych podobnych sprawach. Posługując się prawidłowo wiedzą w tym zakresie organ ocenia, czy konkretny wniosek zasługuje na umorzenie i w jakiej części i na tym polega uznaniowość tego rodzaju rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Poddanym kontroli Sądu w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem z dnia [...] r. organ odwoławczy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy umorzenia składek z tytułu ubezpieczenia emerytalno-rentowego oraz wypadkowego, chorobowego i macierzyńskiego za okres od czwartego kwartału 2004 r. do czwartego kwartału 2006 r. w łącznej kwocie [...] zł. Na mocy art. 41a ust.1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U z 2016 r., poz. 277) Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Postępowanie w przedmiocie umorzenia należności wobec KRUS na podstawie omawianej regulacji wszczynane jest więc na wniosek zainteresowanego, a decyzje wydawane w tym postępowaniu oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym, w ramach którego ustawodawca pozostawił organowi wybór pomiędzy równoprawnymi rozstrzygnięciami. Zatem, w sytuacji gdy organ stwierdzi, że w sprawie nie zachodzi ważny interes zainteresowanego przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania i przyznanie ulgi jest wykluczone. Natomiast stwierdzenie przez organ, że przesłanka umorzenia występuje, otwiera drogę do rozważenia czy wniosek strony może być uwzględniony i w jakim zakresie. W takiej sytuacji organ rozstrzyga jednak w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że może, ale nie musi uwzględnić żądania strony. Decyzje w przedmiocie ulg, wydane w oparciu o art. 41a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników jako decyzje uznaniowe podlegają kontroli sądu administracyjnego w ograniczonym zakresie. Sąd nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji państwowej wybór jest słuszny, a zatem nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji administracyjnej, takie rozstrzygnięcie należy wyłącznie do organów administracyjnych. Decyzja uznaniowa w pełnym zakresie podlega natomiast badaniu, co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi i ocenie czy organ podatkowy prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia zaległości podatkowych mają swoje uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz, czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 marca 2012 r., sygn.. akt I SA/Ke 100/12, powoływane przez Sąd orzeczenia sądów administracyjnych w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto podkreślenia wymaga, że prawodawca uwarunkował zastosowanie omawianej instytucji ważnym interesem zainteresowanego, nie definiując tego pojęcia. Ważny interes zainteresowanego, jako przesłanka umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie, jest zwrotem niedookreślonym, który zawiera dwa odróżniające się elementy: opis faktu - interes zainteresowanego, który wymaga stwierdzenia, oraz element ocenny - ważny, wymagający oszacowania wagi stwierdzonego faktu. To, że norma prawna operuje opisanym zwrotem niedookreślonym ma istotne znaczenie w procesie odkodowywania jej treści (wykładni), gdyż organ stosujący prawo ważąc interes zainteresowanego musi dokonać oceny jednostkowej, bez - co do zasady - odwoływania się do systemu normatywnego. (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 1636/11). Nie ulega zatem wątpliwości, że organ orzekający w przedmiocie umorzenia zaległości wobec KRUS zobowiązany jest jednoznacznie stwierdzić czy przesłanka ważnego interesu zaineresowanego zachodzi, czy też nie, gdyż spełnienie tego kryterium otwiera możliwość uwzględnienia wniosku strony. Tymczasem, wbrew powyższym wymogom organy stanowiska w tej materii nie zajęły, co stanowi istotne naruszenie omawianej regulacji. Z treści uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika, czy organ uznał, że skarżąca i jej małżonek mają ważny interes w umorzeniu zaległości, czy też nie. Organy obu instancji nie rozstrzygnęły jednoznacznie tej kwestii, skupiając się na słusznej skądinąd potrzebie dbania o interes wszystkich rolników i uwzględniania, że większość z nich, mimo trudności, opłaca należne składki na rzecz KRUS. Jednocześnie organy obu instancji akcentowały, że pozytywne decyzje w omawianej materii podejmowane są w wyjątkowych sytuacjach, przede wszystkim w razie zaistnienia zdarzeń losowych. Przypomnieć w tym miejscu należy, że ustawodawca nakazał rozpatrywać wnioski o umorzenie zaległości wobec KRUS z uwzględnieniem możliwości płatniczych wnioskodawcy oraz stanu finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które nabiera szczególnego znaczenia w przypadku posługiwania się przez ustawodawcę pojęciami nieostrymi przyjmuje się, że "ważny interes w umorzeniu ze względu na trudną sytuację materialną ubezpieczonego istnieje wówczas, gdy pomiędzy obowiązkiem zapłaty składek i możliwościami płatniczymi zobowiązanego zachodzi związek tego rodzaju, że wykonanie obowiązku zapłaty składek mogłoby spowodować niemożność zaspokojenia przez zobowiązanego i jego bliskich podstawowych potrzeb życiowych, a zwłaszcza gdy zapłata należności zagrażałaby podstawom egzystencji osoby podlegającej ubezpieczeniu (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 855/12). Odmawiając uwzględnienia wniosku strony organy obu instancji wskazały zasadniczo na fakt, że wnioskodawcy (nieposiadjący nieruchomości) dysponują stałym źródłem utrzymania, którym jest emerytura otrzymywana przez skarżącą. W żadnym z rozstrzygnięć nie podano jednak nawet wysokości tego świadczenia. Z protokołu z wizytacji w gospodarstwie rolnym wynika, że strona po potrąceniach dysponuje kwotą [...] zł, w notatce służbowej z dnia 23 listopada 2016 r. podano natomiast, w oparciu o wyjaśnienia pracownika ZUS, że stronie do wypłaty za listopad 2016 r. przekazano kwotę [...] zł. W aktach sprawy znajdują się także m.in. postanowienie o wpisaniu małżonka skarżącej do Rejestru Dłużników Niewypłacalnych, dowody ponoszenia opłat na zakup leków, opału i energii elektrycznej, dokumentacja medyczna dotycząca onkologicznego leczenia skarżącej oraz orzekania w przedmiocie niepełnosprawności małżonka strony, do których organ w żaden sposób nie ustosunkował się. Twierdzenie organów, że sytuacja materialno-bytowa strony skarżącej i jej małżonka pozwala na spłatę należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w układzie ratalnym nie jest zatem w ogóle umotywowane. Nie oceniono bowiem możliwości płatniczych wnioskodawców, poprzestając właściwie na stwierdzeniu, że dysponują oni stałym źródłem dochodu i nie przedstawiając żadnych argumentów, które przemawiały za tym, że skarżąca i jej małżonek będą w stanie uiszczać poszczególne raty. Wskazać w tym miejscu trzeba, że "sam fakt osiągania stałego dochodu nie sanowi samodzielnej przesłanki odmowy zwolnienia, o którym mowa w art. 41a ustawy z 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Możliwości płatnicze to nie fakt osiągania dochodów, ale zestawienie tego dochodu z wydatkami, które pozwolą na ustalenie jaki jest rzeczywisty stan finansów zainteresowanego skorzystaniem z wyżej wskazanego zwolnienia" (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt ISA/Rz 205/12). Organ bezpodstawnie zaniechał dokonania takiego porównania. Nie zbadał więc przesłanek zastosowania umorzenia należności składkowych i nie zindywidualizował sytuacji wnioskodawców w aspekcie istnienia ich ważnego interesu i sytuacji majątkowej. Zdaniem Sądu, (aprobującego stanowisko wyrażone m.in. w wyroku WSA w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 1339/15) organ powinien dla uzyskania obrazu rzeczywistych możliwości płatniczych skarżącej i jej małżonka zestawić wysokość emerytury z danymi statystycznymi określającymi minimum egzystencji dla gospodarstwa domowego, które prowadzą wnioskodawcy. Minimum egzystencji to wskaźnik określający koszty utrzymania gospodarstw domowych na podstawie koszyka dóbr służących do zaspokojenia potrzeb bytowo-konsumpcyjnych na bardzo niskim poziomie. Przyjęte składniki koszyka, takie jak wydatki na żywność, mieszkanie, odzież, obuwie, ochronę zdrowia i higienę, wyznaczają granicę wydatków gospodarstw domowych, mierzącą poziom życia warunkujący podtrzymanie podstawowych funkcji życiowych. Uwzględnia on jedynie takie potrzeby, których zaspokojenie niższe od przyjętego poziomu, prowadzi do zagrożenia życia. Kwota odpowiadająca wartości koszyka minimum egzystencji, wyznacza granicę ubóstwa skrajnego. W ocenie Sądu punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 724/09, LEX nr 746112). Organ nie może bowiem pozostawiać poza ustaleniami faktycznymi niezbędnych kosztów utrzymania (jak zakup żywności, środków czystości, odzieży itp.), jak również pomijać takich wydatków, jak koszty leczenia, nawet jeżeli nie wszystkie tego rodzaju podstawowe wydatki zostały udokumentowane przez stronę. Organ winien mieć na uwadze, że postępowanie powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów, wedle zasady określonej w art. 8 k.p.a. oraz zasad przewidzianych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Tymczasem, jak wykazano, organ nie dokonał należytych ustaleń i nie rozpatrzył całego zebranego materiału dowodowego, czym naruszył wspomniane przepisy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero bowiem poczynienie ustaleń we wskazanym zakresie, pozwoli ocenić, czy sytuacja materialna i życiowa skarżącej i jej męża pozwala i ewentualnie w jakim zakresie, na ratalną spłatę zaległości. Ponownie rozstrzygając sprawę organ należycie przeprowadzi postępowanie dowodowe i dokona odpowiadających dowodom ustaleń faktycznych dotyczących rzeczywistej aktualnej na dzień orzekania sytuacji bytowej wnioskodawców. W dalszej kolejności organ rozważy wszechstronnie zebrany materiał dowodowy i dokona oceny możliwości płatniczych skarżącej i jej męża w kontekście przesłanek ich ważnego interesu i stanu funduszów KRUS, przedstawiając wynik w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Organ będzie miał także na uwadze, że w uzasadnieniu decyzji dotyczącej umorzenia zaległości wobec KRUS zasadne jest wykazanie (wraz z udokumentowaniem w aktach sprawy ewentualnych zdarzeń istotnych dla biegu terminu przedawnienia), że objęte rozstrzygnięciem należności nie uległy przedawnieniu. Jest to tym bardziej konieczne w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – strona podnosi zarzut przedawnienia tych zaległości. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.