I SA/Gl 360/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia NSA Eugeniusz Christ (spr.), Asesor WSA Katarzyna Stuła-Marcela, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi N. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) umarza postępowanie zażaleniowe, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] sygn. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej Kolegium lub SKO), po rozpoznaniu zażalenia pani N.M. (dalej strona) i pana A.M. na postanowienie Kolegium z dnia [...] o sygn. [...] o odmowie zawieszenia postanowienia, działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 221 § 1 i art. 236 § 1 i art. 239 oraz art. 201 § 1 pkt 2, § 2 i § 3 w zw. z art. 216 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. 2018. 800 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium podniosło, że prowadzi postępowanie odwoławcze w sprawie z odwołania strony od decyzji Prezydenta Miasta w B. z dnia [...] w przedmiocie określenia opłaty za gospodarowanie odpadami. W dniu 7 grudnia 2018 r. strona złożyła wniosek o zawieszenie postępowania wskazując, że istnieje potrzeba rozstrzygnięcia "zagadnień wrażliwych przez powołane do tego instytucje". SKO odmówiło zawieszenia postępowania odwoławczego. Na postanowienie to strona złożyła zażalenie wnosząc o jego uchylenie. Strona wskazała, że poprzedni skład SKO błędnie przyjął, że powołane przez stronę powody do zawieszenia postępowania są zagadnieniami wstępnymi, które można zbagatelizować. Kolegium przytoczyło treść art. 201 § 1 pkt 2, § 1a i § 1b O.p., by wyjaśnić, że przepisy te stanowią wyczerpujący katalog implikujących lub mogących implikować zawieszenie postępowania podatkowego. Uznało, że w sprawie nie wystąpiły wymienione przesłanki, zaś jedyna przesłanka wskazana przez stronę to ujawnienie się zagadnienia wstępnego. Według SKO nie ujawniono żadnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania, zaś intencją strony było przedstawienie nowych istotnych w sprawie dowodów, co jednak nie jest podstawą zawieszenia postępowania. Dodało, że Kolegium nie mogło wymienić z nazwy zagadnień wstępnych wnoszonych przez stronę, gdyż strona sama ich nie wymieniła, zaś z akt sprawy nie wynika, jakie zagadnienia wrażliwe wymagały odrębnych rozstrzygnięć i w jaki sposób przekładają się one na potrzebę zawieszenia postępowania. W skardze na to postanowienie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca wskazała, że jego treść naruszyła słuszny interes prawny stron, odmawiając im czynnego udziału w sprawie. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie bądź umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego "na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.", albowiem stało się ono bezprzedmiotowe, gdyż postępowanie odwoławcze, w którym zapadło, zostało zakończone w dniu [...] wydaniem decyzji ostatecznych. Kolegium podtrzymało stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna aczkolwiek z przyczyn w niej niewskazanych. Zgodnie z treścią art. 134 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2018. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej zakończenia (art. 135 p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi m.in. inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. "W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie" (art. 145 § 3 p.p.s.a.). Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdza, że dotyczyło ono odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 216 w zw. z art. 235 oraz art. 236 § 1 O.p. Odmawiając zawieszenia postępowania Kolegium stwierdziło, że we wniosku o zawieszenie jako jego podstawę strona wskazała wystąpienie zagadnienia wstępnego, od rozstrzygnięcia którego zależy wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę, zaś zdaniem Kolegium rozstrzygnięcie to nie wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Zdaniem Kolegium samo stwierdzenie dotyczące, jak twierdzi strona, "rozstrzygnięcia zagadnień wrażliwych przez powołane do tego instytucje" nie oznacza wystąpienia zagadnienia wstępnego, a nadto nie precyzuje, czy w sprawie są prowadzone jakiekolwiek inne postępowania przez odrębne organy lub sądy. Wydając postanowienie odmawiające zwieszenia postępowania odwoławczego SKO pouczyło stronę skarżącą o prawie do zażalenia, a następnie utrzymując to postanowienie w mocy postanowieniem wydanym w drugiej instancji, pouczyło stronę o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 201 § 1 O.p. organ podatkowy zawiesza postępowanie w przypadku wystąpienia jednej z wymienionych tam przesłanek, w tym gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (pkt 2). W myśl art. 201 § 2 O.p. "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania organ podatkowy doręcza stronie (...)". "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy zażalenie" (art. 201 § 3 O.p.). Stosownie do przepisu art. 205 § 2 O.p. na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Z powyższych przepisów wynika, że przedmiotem zażalenia strony może być postanowienie organu podatkowego wydane w sprawie zawieszenia postępowania (art. 201 § 3 O.p.) oraz postanowienie odmowne podjęcia zawieszonego postępowania (art. 205 § 2 O.p.). W przypadku, gdy zostało wydane postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje, a tym samym organ odwoławczy bezzasadnie pouczył stronę o istnieniu takiej możliwości, a następnie jako organ drugiej instancji rozstrzygał o zażaleniu w sposób merytoryczny. Należy w tym miejscy przypomnieć, że zgodnie z art. 236 § 1 O.p. na wydane w toku postępowania postanowienie stronie służy zażalenie, gdy ustawa tak stanowi, zaś z treści art. 201 § 3 O.p. nie wynika, by stronie przysługiwało zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania lecz jedynie w sprawie zawieszenia postępowania, a więc czynności tamującej bieg postępowania (tak wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt I SA/Wr 764/18). Podobnie rzecz się ma w innych postępowaniach administracyjnych czy sądowych. I tak kodeks postępowania administracyjnego zawiera przepis art. 101 § 1 i § 3, zgodnie z którym o postanowieniu w sprawie zawieszenia albo podjęcia postepowania organ administracji publicznej zawiadamia strony (§ 1), zaś na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postepowania służy stronie zażalenia (§ 3). W ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 56 § 3 i § 4 wskazano, że organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego (§ 3), oraz że na postanowienie organu egzekucyjnego o zawieszeniu postępowania lub o odmowie zawieszenia tego postępowania służy zażalenie (§ 4). W ustawie kodeks postępowania cywilnego istnieje przepis art. 394 § 1 pkt 5, w myśl którego zażalenie (...) przysługuje (...) na postanowienia sądu pierwszej instancji (...), których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 131 zd. 2 ustanowiono, że na postanowienie o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia postępowania przysługuje zażalenie. Z powyższego wynika, że w powołanych przepisach dotyczących zawieszenia postępowania, mimo pewnych różnic treściowych, przyjęto generalną zasadę o niemożności kwestionowania w drodze zażalenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Trudno tym samym zasadnie twierdzić, że wykładnia przepisu art. 201 § 3 O.p. może być całkowicie odmienna od przyjętej w innych ustawach i założyć, że przepis ten dopuszcza zażalenie na postanowienie nie tylko w sprawie zawieszenia postępowania (czynność pozytywna) lecz również na postanowienie odmawiające takiego zawieszenia (czynność negatywna). Wykładnia wskazanego przepisu w ten sposób, że nie dopuszcza on zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania znajduje w szczególności uzasadnienie przy pomocniczym odwołaniu się do art. 101 § 3 k.p.a., w sytuacji gdy w jego nowelizacji z 2011 r. w treści tego przepisu dodano słowa "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", który to przypadek zawarty został w Ordynacji podatkowej w art. 205 § 2 od chwili jej uchwalenia. Tym samym obecnie tak K.p.a. jak i O.p. maja tożsame przepisy dotyczące tych samych kwestii, przy czym w k.p.a. przepisy te zawarte zostały w art. 101 § 3 zaś w O.p. w art. 201 § 3 i art. 205 § 2. Nie można przy tym domniemywać, że racjonalny ustawodawca w sposób całkowicie odmienny uregulował te kwestie na użytek postępowania administracyjnego i postępowania podatkowego, dopuszczając w tym ostatnim, że zażalenie przysługuje na każde możliwe rozstrzygnięcie w sprawie zawieszenia postępowania w tym odmowy jego zawieszenia. Skoro Kolegium przedmiotowe zażalenie rozpatrzyło to tym samym tego rodzaju postanowienie podlegało uchyleniu jako niezgodne z przepisami prawa, gdyż rozpoznano zażalenie strony, której tego rodzaju środek nie przysługiwał. Należy przy tym zauważyć, że postanowienie w przedmiocie utrzymania w mocy postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, mimo zakończenia postępowania, w ramach którego postanowienie to wydano, przestało wywoływać skutki prawne lecz jako akt prawny nie przestało istnieć. Dlatego też Sąd uchylił to postanowienie i umorzył postępowanie zażaleniowe w sprawie odmowy zawieszenia postępowania jako bezprzedmiotowe. Nadto należy stwierdzić, że "Zasada dwuinstancyjności jest zasadą, która obowiązuje przy rozstrzygnięciu sprawy decyzją. Ograniczenie zasady dwuinstancyjności do decyzji ma uzasadnienie w odrębnym przedmiocie od postanowień. Postanowienia dotyczą głównie kwestii procesowych, co powoduje, że po wydaniu decyzji kończącej sprawę w danej instancji, poddanie weryfikacji postanowień nie może powodować podważenia rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji. Konsekwencją tego jest przyznanie prawa zażalenia na postanowienia tylko gdy przepis prawa tak stanowi. W pozostałym zakresie postanowienia są zaskarżalne zażaleniem, które nie ma charakteru samoistnego, wniesione może być wyłącznie razem z odwołaniem od decyzji" (tak wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1914/17). To, że skarżący został pouczony o prawie do zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie oznacza, że takie prawo mu przysługiwało. O prawie do zażalenia stanowi przepis prawa, a nie organ administracji zobowiązany przepisy stosować. Wobec konieczności odniesienia się do kwestii dopuszczalności zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania Sąd uznał, że mimo, iż postępowanie w ramach którego postanowienie to zostało wydane i ostatecznie zakończone, nie istniała przesłanka do uznania postępowania sądowoadministracyjnego, w tym zakresie, za bezpodstawne. Z tych przyczyn Sąd stwierdzając naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 145 § 3 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2018. 1302 ze zm.) orzekł jak w wyroku. ec