II OSK 1914/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant sekretarz sądowy E. W. po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 363/16 w sprawie ze skargi B. K. oraz M. U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 stycznia 2016 r. znak ... w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 363/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi B. K. oraz M. U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 stycznia 2016 r. znak: ... w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem sporu jest to, czy na postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego przysługuje stronie zażalenie. Argumentował, że kwestia zaskarżalności postanowień odnoszących się do zawieszania postępowania administracyjnego, uregulowana jest wart. 101 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Aby prawidłowo odczytać normę prawną zawartą w powołanym przepisie, należy sięgnąć do jego wykładni historycznej. Do dnia 10 kwietnia 2011 r. cytowany przepis art. 101 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Z takiej treści przepisu wynikało zatem, iż zażalenie przysługiwało na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 4/00), tj. na postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego, oraz o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2010 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., zmieniła treść art. 101 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Wobec dokonanej zmiany analizowanego przepisu, jego treść należy więc obecnie odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Sąd uznał, że skoro w przepisie tym użyto określenia, iż zażalenie przysługuje na "postanowienie w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne (tj. tamujące bieg postępowania), to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, istotą nowelizacji art. 101 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego było pozostawienie środka zaskarżenia wyłącznie na postanowienia uniemożliwiające kontynuowanie postępowania administracyjnego. Celem tej nowelizacji było także jednoczesne wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia (jak w kontrolowanej sprawie) oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z zasadą szybkości postępowania – wynikającą z art. 12 kodeksu postępowania administracyjnego – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc, postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Jednocześnie strona niezadowolona z takich rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona możliwości ich instancyjnej kontroli, gdyż – na podstawie art. 142 kodeksu postępowania administracyjnego – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji (tak: NSA w uzasadnieniu postanowienia z 19 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1272/12). Przedstawione stanowisko jest obecnie dominującym w orzecznictwie sądowoadminsitracyjnym (por. orzeczenia powołane w uzasadnieniu postanowienia NSA z 19 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1272/12). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, odmienne poglądy, incydentalnie wyrażone w orzecznictwie, nie mogą być aprobowane. Sąd podkreślił, że podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżania postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawarto w procedurze sądowoadministracyjnej. W tym kontekście na uwagę zasługuje zmiana przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych), dokonana ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. – o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658). Przepis art. 194 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w brzmieniu sprzed nowelizacji, przewidywał zaskarżalność postanowień wojewódzkiego sądu administracyjnego, których przedmiotem było zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Regulacja, zgodnie z którą zażalenie przysługiwało na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania, mogła budzić podobne wątpliwości jak redakcja art. 101 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, sprowadzające się do tego, czy ustawodawca dopuścił tym samym zaskarżalność postanowień o odmowie zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Jeszcze na gruncie tego przepisu w orzecznictwie NSA przyjmowano jednak, że takie uprawnienie procesowe zostało wyłączone (por. postanowienia NSA: z 15 września 2008 r., II OZ 856/08, z 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08, z 18 maja 2010 r., II OZ 407/10). Na mocy ustawy nowelizującej z dnia 9 kwietnia 2015 r. uchylono m.in. pkt 3 art. 194 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co miało związek ze zmianą dokonaną w art. 131 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dodanie zdania drugiego). Przewidziano w nim bezpośrednio zaskarżalność w drodze zażalenia jedynie postanowienia o zawieszeniu postępowania i postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Znowelizowane brzmienie art. 131 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dodanie zdania drugiego) należy uznać za ustawowe doprecyzowanie przedmiotowej kwestii. Aktualna treść art. 131 zdanie drugie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi zatem, na gruncie procedury sądowoadministracyjnej, odpowiednik normy wyprowadzonej z art. 101 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego W kontekście przedstawionych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że na postanowienie Prezydenta Miasta K. z 30 września 2015 r. o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, nie przysługiwało zażalenie. Zdaniem Sądu, trafne było rozstrzygnięcie organu odwoławczego, stwierdzające niedopuszczalność wniesionego na to postanowienie zażalenia. Sąd wskazał także, że błędne pouczenie zawarte w postanowieniu organu pierwszej instancji o prawie jego zaskarżenia, nie mogło skutecznie przyznać skarżącym prawa do zaskarżenia tego rozstrzygnięcia. Prawo to wynikać bowiem musi z przepisu ustawy (por. art. 141 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Błędne pouczenie dokonane przez organ, nie może kreować dla strony postępowania nowych (tj. nieznanych ustawie) uprawnień, a w związku z tym, nie stwarza dla skarżących prawa do złożenia zażalenia. Tym samym pouczenie to pozostaje bez wpływu na trafność podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargi oddalił. W skardze kasacyjnej B. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do treści art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych zarzucono naruszenie przepisów postępowania polegające na: 1) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, przez nieuwzględnienie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 7 stycznia 2016 r. stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia od postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 30 września 2015 r. odmawiającego zawieszenia wszczętego z urzędu w stosunku do B. K. i M. U. postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako rażąco naruszającej art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z: a) rażącym naruszeniem prawa procesowego mającym wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 101 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego przez przyjęcie, iż zwrot ustawy "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie" może być rozumiany jako wyłączający możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, a tym samym ograniczający merytoryczne rozpoznanie zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, b) rażącym naruszeniem art. 2, art. 45 oraz art. 78 Konstytucji RP, przez zastosowanie wykładni przepisu art. 101 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego polegającym na przyjęciu, iż zwrot ustawy "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie" może być rozumiany jako ograniczający prawo strony do dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy, a wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uwzględnienie wskazanych błędów w postanowieniu SKO w K. skutkowałoby merytorycznym rozpoznaniem zażalenia skarżącej na postanowienie Prezydenta Miasta K. z 30 września 2015 r. odmawiającego zawieszenia wszczętego z urzędu w stosunku do B. K. i M. U. postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) niewłaściwym zastosowaniu art. 151 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, przez niezasadne oddalenie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 7 stycznia 2016 r. stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia od postanowienia Prezydenta Miasta K. z 30 września 2015 r., w sytuacji, w której postanowienie to zostało wydane z naruszeniem art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z: c) rażącym naruszeniem prawa procesowego mającym wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 101 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego przez przyjęcie, iż zwrot ustawy "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie" może być rozumiany jako wyłączający możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, a tym samym ograniczający merytoryczne rozpoznanie zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, d) rażącym naruszeniem art. 2, art. 45 oraz art. 78 Konstytucji RP, przez zastosowanie wykładni przepisu art. 101 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego polegającym na przyjęciu, że zwrot ustawy "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie" może być rozumiany jako ograniczający prawo strony do dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy, wskazane uchybienia zaś miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uwzględnienie wskazanego błędu w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego skutkowałoby uwzględnieniem skargi skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Najdalej idący zarzut postawiony w skardze kasacyjnej to naruszenie art. 2, art. 45, art. 78 Konstytucji RP przez zastosowanie wykładni art. 101 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego prowadzącej do naruszenia zasady dwuinstancyjności nie jest zasadny. Zasada dwuinstancyjności jest zasadą, która obowiązuje przy rozstrzygnięciu sprawy decyzją. Tak ujmowane jest w doktrynie i regulacji prawa procesowego. Ograniczenie zasady dwuinstancyjności do decyzji ma uzasadnienie w odrębnym przedmiocie od postanowień. Postanowienia dotyczą głównie kwestii procesowych, co powoduje, że po wydaniu decyzji kończącej sprawę w danej instancji, poddanie weryfikacji postanowień nie może powodować podważenia rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji. Konsekwencją tego jest przyznanie prawa zażalenia na postanowienia tylko gdy przepis prawa tak stanowi. W pozostałym zakresie postanowienia są zaskarżalne zażaleniem, które nie ma charakteru samoistnego, wniesione może być wyłącznie razem z odwołaniem od decyzji. Przyjmując zasadę dwuinstancyjności w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ograniczono jej zakres do decyzji, stanowiąc: "Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w toku instancji. Wyjątki od zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Nie ma zatem podstaw do uznania za zasadny zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności, która przy zaskarżalności postanowień nie obowiązuje. Strona ma pełną gwarancję obrony przez zaskarżenie takich postanowień, wnosząc odwołanie od decyzji. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 101 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Zażalenie przysługuje tylko na te postanowienia gdy przepis prawa takie prawo przyznaje expressis verbis. W art. 101 § 3 kodeksu prawo zażalenia przyznano tylko na postanowienie o zawieszeniu postępowania i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził prawidłową wykładnię art. 101 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzuty w tym zakresie nie są zasadne. Nie jest konsekwentnie zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd przeprowadził zgodną z przepisami prawa ocenę zastosowania art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodność z przepisami prawa postanowienia o niedopuszczalności zażalenia nie dała podstaw do zastosowania przez Sąd środka prawnego wobec tego postanowienia. Zasadnie zatem Sąd zastosował art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalając skargę. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytanie o zgodność art. 101 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego z Konstytucją RP. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.