I SA/Gl 422/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ (spr.), Sędziowie WSA Beata Kozicka, Bożena Miliczek-Ciszewska, Protokolant Mikołaj Machowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi S.J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w dalszej części uzasadnienia oznaczanej jako: k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję przez siebie wydaną w dniu [...], nr [...], którą nie uwzględnił wniosku pana S. J. z dnia 20 kwietnia 2011 r. i nie umorzył mu odsetek za zwłokę w wysokości [...]zł, naliczonych na dzień złożenia wniosku, to jest 28 kwietnia 2011 r., od znanych w tym dniu zaległości z tytułu nieopłaconych w terminie składek w łącznej wysokości [...]zł, w tym: a) odsetek w wysokości [...]zł od składek na ubezpieczenie społeczne za okres 01/2001-02/2008 w kwocie [...]zł; b) odsetek w wysokości [...]zł od składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 01/2001-02/2008 w kwocie [...]zł; c) odsetek w wysokości [...]zł od składek na Fundusz Pracy za okres 01/2001-02/2008 w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu podjętego po raz drugi rozstrzygnięcia organ rentowy wpierw zaprezentował dotychczasowych przebieg postępowania. W tych ramach odnotował, że u podstaw decyzji poprzednio wydanej legło stwierdzenie, iż nie wystąpił przypadek całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, a wnioskodawca nie wykazał, by z uwagi na sytuację materialną i rodzinną uregulowanie tych należności wpłatami własnymi lub w ramach układu ratalnego wiązało się z brakiem możności zaspokojenia jego podstawowych potrzeb życiowych. Dalej organ podał, że wniosek z dnia 2 stycznia 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy pan S. J. umotywował swą trudną sytuacją życiową i majątkową, brakiem majątku, korzystaniem z pomocy znajomych oraz tym, że konieczność spłaty zadłużenia pozbawiłaby go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Oświadczenia te poparł kserokopiami: informacji komornika sądowego oraz karty rozliczeniowej, które dotyczyły prowadzonej przeciwko niemu egzekucji świadczeń alimentacyjnych. Będąc natomiast zawiadomiony o dopuszczalności dostarczenia dokumentów mogących mieć wpływ na wynik postępowania, w dniu 16 stycznia 2012 r. przedstawił (częściowo w postaci kserokopii): załącznik do wniosku o umorzenie, oświadczenie o stanie majątkowym i aktualnej sytuacji finansowej, oświadczenie przedsiębiorcy o nieotrzymaniu pomocy publicznej de minimis, oświadczenie o rodzaju prowadzonej działalności, dwa zawiadomienia o wszczęciu egzekucji wystawione przez komornika sądowego kolejno: [...] i [...], decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] o wykreśleniu wpisu nr [...], orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...], PIT-11 za 2011 r., protokół Sądu Rejonowego w K. dnia [...], wyrok tego Sądu z dnia 1 grudnia 2010 r. oraz dowody wpłat alimentów. Organ zaakcentował także, że wnioskodawca został poinformowany o możności czynnego udziału w każdym stadium postępowania i uzyskania wszelkich informacji dotyczących faktycznych i prawnych okoliczności związanych z rozpatrzeniem wniosku, a z uprawnienia tego skorzystał w dniu 26 stycznia 2012 r., kiedy stawił się w siedzibie jednostki organizacyjnej organu celem zaznajomienia się z aktami sprawy (wówczas jednakże nie dostarczył już żadnych dodatkowych dokumentów). Następnie organ oznajmił, że analiza zgromadzonego materiału doprowadziła go do przekonania, iż w przypadku wnioskodawcy nie zachodzą przesłanki umorzenia należności określone w art. 28 ust. 3-3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. - Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), dalej powoływanej jako: u.s.u.s., jak również, wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s, rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Odwołując się następnie do brzmienia tych przepisów, wyjaśnił motywy swego rozstrzygnięcia. W kontekście art. 28 ust. 3 u.s.u.s., zwrócił uwagę, że choć wnioskodawca nie prowadzi już działalności gospodarczej, to jednak ani naczelnik urzędu skarbowego, ani komornik sądowy nie stwierdzili braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Dlatego, jak zaznaczył, nie jest wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. Podniósł także, że strona posiada składnik majątkowy w postaci wynagrodzenia z tytułu umowy zlecenia. Odnosząc się z kolei do przesłanek określonych w art. 28 ust. 3a i 3b oraz we wskazanym wyżej rozporządzeniu zaakcentował, że wnioskodawca nie wykazał, by z uwagi na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności w dłuższym okresie wiązała się z brakiem możności zaspokojenia jego podstawowych potrzeb życiowych. Wszak prowadzi on jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymuje się z dochodu w wysokości około [...] zł netto miesięcznie, uzyskiwanego z tytułu umowy zlecenia, nie ponosi stałych, miesięcznych wydatków gospodarstwa domowego i nie korzysta z pomocy społecznej, co oznacza, że – deklarowana jako trudna – sytuacja materialna nie zmusiła go jednak do ubiegania się o wsparcie tego rodzaju. Na koniec organ podkreślił wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności, akcentując, że jej przyznanie jest wyrazem rezygnacji z możliwości wyegzekwowania tych należności i pozostaje ono w sprzeczności z interesem publicznym. Zaznaczył również, że zastosowanie tej instytucji uzasadniają takie okoliczności, na które płatnik składek nie ma wpływu lub które są niezależne od sposobu jego postępowania, a tymczasem działalność gospodarczą przedsiębiorca prowadzi na własne ryzyko. Wyjaśnił nadto uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w omawianym zakresie. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł pełnomocnik pana S. J., domagając się jej uchylenia, a także zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił: a) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s. oraz b) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7 k.p.a., poprzez sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego w następstwie przyjęcia, że skarżący posiada majątek, a spłata należności składkowych nie pozbawiłaby go możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Następnie wytknął organowi, że uzasadnienie decyzji nie potwierdza dokonania wszechstronnej oceny całokształtu dowodów i rozważenia wynikających z nich okoliczności, w szczególności nie uwzględnia dowodów z dokumentów z postępowań egzekucyjnych prowadzonych przeciwko skarżącemu, zaświadczenia o stopniu jego niepełnosprawności ani tego, że utrzymuje się on tylko z pomocy osób trzecich. W tym miejscu zaakcentował, że skarżący nie ma żadnego majątku. W maju 2008 r. zakończył dotychczas prowadzoną działalność gospodarczą na skutek braku zleceń. Jego jedynym źródłem dochodów jest umowa zlecenia zawarta z panią T.M. prowadzącą działalność gospodarczą w K. pod nazwą "A". Zatrudnienie to nie ma jednak charakteru stałego, a wysokość wynagrodzenia, wynosząca zazwyczaj [...] zł brutto, zależy od ilości zleceń. Co więcej, przysporzenie to przekazywane jest w całości na poczet alimentów egzekwowanych na rzecz żony i syna skarżącego przez komornika sądowego. Skarżący jest bowiem zobowiązany do tych świadczeń w wysokości po [...] zł miesięcznie na każdą z tych osób. W celu spłaty zaległych alimentów zadłużył się nawet u swego zleceniodawcy. Przy tym ma ograniczone możliwości zarobkowe, co jest spowodowane stanem jego zdrowia (stopień niepełnosprawności pozwala mu jedynie ma podejmowanie prac lekkich). Nadto pozostaje w separacji z żoną. Mieszka grzecznościowo u przyjaciół, którzy wspierają go finansowo w zakresie obejmującym zaspokojenie podstawowych potrzeb osobistych, a mianowicie zakup żywności i leków. Nie oznacza to jednakże, by nie ponosił żadnych wydatków na swoje utrzymanie. W 2008 r. i 2009 r. otrzymał z pomocy społecznej środki na zakup lekarstw. Jego żona, z uwagi na brak dochodów, korzystała z opieki socjalnej. Kończąc swe wywody pełnomocnik skarżącego wyraził przekonanie, że biorąc pod uwagę całkowitą kwotę zobowiązania, brak składników majątkowych, prowadzone postępowanie egzekucyjne, ograniczone możliwości finansowe i wiek jego mocodawcy (60 lat), nie będzie możliwe zaspokojenie samej kwoty nieopłaconych składek, a co dopiero naliczanych w dalszym ciągu odsetek. Jego zdaniem nie sposób przy tym przyjąć, aby skarżący był w korzystnej sytuacji finansowej skoro jego wynagrodzenie w całości podlega zaliczeniu na poczet egzekwowanych świadczeń alimentacyjnych i nie pozwala nawet na spłacenie ich w całości. Podniósł też (w odniesieniu do charakteru podjętej decyzji), że uznaniowość nie jest tożsama z dowolnością. Poza tym zaznaczył, że ustalenie, iż w sprawie nie zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności, nie wyczerpuje podstaw do umorzenia należności z tytułu składek. Do skargi załączył kserokopie: zaświadczenia komornika sądowego o wpłatach dokonanych tytułem należności alimentacyjnych i zaświadczenia Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., z którego wynika, że skarżący nie pobiera świadczeń, natomiast w wyszczególnionych okresach roku 2008 i 2009 przysługiwało mu świadczenie zdrowotne finansowane ze środków publicznych. W odpowiedzi na tę skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, uznając za chybione zawarte w niej zarzuty. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w dniu 18 grudnia 2012 r. za organ nie stawił się nikt. Obecny na tym posiedzeniu pełnomocnik substytucyjny skarżącego oświadczył, że wnosi i wywodzi jak w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Przedstawienie motywów tej kwalifikacji należy rozpocząć od przypomnienia, że zaskarżona decyzja została wydana w następstwie wystąpienia przez pana S.J. z wnioskiem o umorzenie należności w postaci odsetek zwłoki z tytułu niezapłaconych w terminie składek. Żądanie to podlegało rozpatrzeniu w oparciu o art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. oraz w kontekście art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365). W związku z tym wymaga odnotowania, że na podstawie art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a więc w przypadkach enumeratywnie wyliczonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Zgodnie z tym przepisem całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Odniesienie powyższego do rozpatrywanego przypadku wymaga przypomnienia, że zgodnie z ustaleniami organu skarżący osiąga dochód z tytułu umowy zlecenia i jest skutecznie prowadzona przeciwko niemu egzekucja. Z tego też powodu organ uznał, że całkowita nieściągalność należności nie może zostać stwierdzona i stanowisko to zasługuje na aprobatę. Nie sposób bowiem uznać za oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się wyłącznie kwoty stanowiące wydatki egzekucyjne w sytuacji, gdy jest ono prowadzone wobec aktywnego zawodowo zobowiązanego. Bez znaczenia w tym względzie pozostaje to, że jego wynagrodzenie podlega zaliczeniu na poczet egzekwowanych świadczeń alimentacyjnych, tym bardziej, że konieczność zaspokajania zobowiązań cywilnoprawnych nie stanowi okoliczności wyłączającej obowiązek regulowania należności o charakterze publicznoprawnym. Co więcej, brak jest podstaw do kwalifikowania spłaty tych pierwszych z pierwszeństwem przed drugimi. Prawidłowe zatem było również uznanie organu, że skarżący, pomimo zaprzestania prowadzenia działalności, dysponuje składnikiem majątkowym w postaci dochodu z umowy zlecenia, z którego można egzekwować należności z tytułu składek. Bezspornie zaś pozostałe przesłanki umorzenia tych należności (określone w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4 i 4a u.s.u.s.) nie zostały spełnione. Niezależnie od powyższego w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przypadki te zostały określone w powołanym wyżej rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z jego § 3 Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, przy czym za rodzinę uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym związku; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności poprzez którą należy rozumieć działalność w rozumieniu przepisów u.s.u.s.; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z brzmienia przytoczonych wyżej przepisów wynika, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że Zakład nie ma obowiązku umorzenia należności z tytułu składek nawet, gdy stwierdzi zaistnienie przesłanki je warunkującej, a sąd nie może ingerować w swobodę podejmowania decyzji przez organ w tym zakresie. Tylko naruszenie przez organ wydający decyzję przepisów prawa może skutkować uchyleniem tej decyzji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 579/10). Uznanie administracyjne nie może jednakże oznaczać dowolności, stąd przy podejmowaniu takiej decyzji organ obowiązany jest do rzetelnej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone przesłanki, a ocena ich zaistnienia z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1036/09). W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, spełniono ten wymóg, gdyż organ zgromadził wystarczający materiał dowodowy, dokonał jego analizy, a następnie tak poczynione ustalenia odniósł do przesłanek umorzenia zawartych w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Stanowisko w tym zakresie przez niego zajęte nie narusza natomiast granic swobodnej oceny dowodów. Tak należy zakwalifikować stwierdzenie, że skarżący nie wykazał, iż opłacenie należności z tytułu składek pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny. Co prawda, jego sytuacja nie jest łatwa, jednakże w miarę swoich możliwości, determinowanych w szczególności stanem zdrowia, podejmuje on działalność zarobkową, która pozwala mu na regulowanie – przynajmniej w części – zobowiązań alimentacyjnych. Jego żona i syn z nim nie zamieszkują. On sam, korzystając z pomocy przyjaciół, jest w stanie partycypować w wydatkach ponoszonych na utrzymanie siebie, co podkreślono w skardze. Poza tym z jego oświadczenia nie wynika jednoznacznie, by względem tak jego, jego rodziny, jak i osób, u których grzecznościowo mieszka, istniała groźba braku możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Próba wykazania zaistnienia przesłanek, o których mowa w § 3 pkt 2 oraz 3 powołanego rozporządzenia w ogóle nie została zaś przezeń podjęta. Dlatego też uznać należało, że kontrola zaskarżonej decyzji, która w sprawach skarg na decyzje uznaniowe obejmuje wyłącznie procedowanie organu poprzedzające rozstrzygnięcie o umorzeniu należności lub odmowie uwzględniania żądania strony, wykazała, iż organ działał zgodnie z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, że organ zapewnił wnioskodawcy czynny udział w postępowaniu. Bez wątpienia również zbadał jego sytuację rodzinną i majątkową, uwzględniając tak odrębność, jak i wzajemne przenikanie się osobistej i zawodowej sfery jego życia, co znalazło odzwierciedlenie w szczegółowym opisie tych ustaleń i wyczerpującym uzasadnieniu powodu odmowy uwzględnienia żądania. Stąd też zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. okazał się chybiony. Mając zatem na względzie powołane wyżej okoliczności, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę pana S.J. należało oddalić jako bezzasadną.