I SA/Gl 436/11

Referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Piotr Łukasik po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości na skutek wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o przyznanie prawa pomocy w zakresie częściowym p o s t a n a w i a odmówić przyznania prawa pomocy. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Wnosząc skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku, pełnomocnik organu odwoławczego uiścił opłatę sądową w kwocie 250 zł, wskazując w treści skargi kasacyjnej, iż wartość przedmiotu sporu stanowi w tej sprawie kwotę 1.446.729,00 zł. Zarządzeniem z dnia 14 marca 2012 r. Zastępca Przewodniczącego Wydziału I WSA w Gliwicach wezwał pełnomocnika ww. organu odwoławczego do uzupełnienia wpisu sądowego od skargi kasacyjnej o kwotę 7.084,00 zł, informując, że należny wpis sądowy od tejże skargi wynosi 7.334,00 zł. W odpowiedzi na przywołane wyżej wezwanie, pełnomocnik organu wniósł o częściowe zwolnienie od kosztów sądowych w zakresie obejmującym różnicę pomiędzy należnym wpisem sądowym od skargi kasacyjnej, a kwotą uiszczoną wraz z wniesieniem skargi, tj. kwotę 7.084,00 zł (patrz pismo pełnomocnika z dnia 26 marca 2012 r.). Do wniosku dołączono urzędowy formularz druku PPPr. W tych ramach, tytułem uzasadnienia, podkreślono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. jest jednostką sektora finansów publicznych zobowiązaną do prowadzenia gospodarki środkami finansowymi zgodnie z zasadami ustalonymi w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w ustawie budżetowej oraz w odpowiednich aktach wykonawczych. Wynikające z przywołanych przepisów reguły sprawiają, że niedopuszczalne jest, aby Kolegium swobodnie gospodarowało środkami finansowymi przewidzianymi w jego budżecie. Środki przewidziane dla jednostki są ograniczone wielością przyznanego limitu wydatków i mogą być wykorzystane tylko i wyłącznie w określony sposób. Kolegium nie może dokonywać przesunięć środków, które w budżecie były przewidziane na innego rodzaju wydatki. W szczególności Kolegium nie mogło i nie może gromadzić pieniędzy z przeznaczeniem na wpisy od skargi kasacyjnych ponad kwotę przewidzianą na ten cel w budżecie. W dalszej kolejności pełnomocnik organu zaakcentował, że obecnie Kolegium wykorzystało już całość środków przewidzianych w budżecie na wydatki związane z pokryciem wpisu sądowego i nie posiada wolnych środków. Sytuacja powyższa spowodowana została wyjątkową i niemożliwą do wcześniejszego uwzględnienia w budżecie wielością skarg kasacyjnych, od których należny wpis nierzadko przekracza kilka tysięcy złotych. Kolegium nie dysponuje środkami przewidzianymi na uregulowanie wpisu sądowego w kwocie 7.084,00 zł. W końcowej części uzasadnienia pełnomocnik dodał, że środki uiszczone tytułem wpisu sądowego od skargi kasacyjnej stanowią dochód Skarbu Państwa. Źródłem finansowania wydatków Kolegium jest również budżet państwa. W istocie zatem środki przeznaczone na pokrycie wpisu od skargi kasacyjnej są przekazywane (jako wydatek) z budżetu, aby ponownie trafić do Skarbu Państwa (jako dochód). W tym stanie rzeczy Kolegium nie jest w stanie uiścić wpisu sądowego do skargi kasacyjnej. Sytuacja ta prowadzi do pozbawienia Kolegium, będącego stroną postępowania sądowoadminstracyjnego, prawa do skorzystania ze środków odwoławczych przewidzianego w art. 78 Konstytucji RP. Po rozpoznaniu wniosku, zważono, co następuje: Wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nie może zostać uwzględniony. W myśl art. 243 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej w skrócie: P.p.s.a. prawo pomocy może być przyznane stronie na jej wniosek złożony przed wszczęciem postępowania lub w toku postępowania. Zgodnie zaś z art. 246 § 2 pkt 2 P.p.s.a., osobie prawnej, a także innej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, prawo pomocy może być [podkreślenie własne] przyznane w zakresie częściowym, gdy wykaże, że nie ma dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania. Omawiana ustawa zawiera nadto regulacje dotyczące zwolnienia od kosztów ex lege. Przedmiotowy i częściowo podmiotowy katalog spraw zawarty jest w art. 239 P.p.s.a. Regulacja ta nie przewiduje zwolnienia od kosztów sądowych organu administracji publicznej, który po myśli art. 32 P.p.s.a. w zw. z art. 1 i 3 tej ustawy jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że ustawodawca w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadził, wzorem procedury cywilnej, zwolnienia od opłat sądowych Skarbu Państwa oraz instytucji państwowych, które wynika z art. 94 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 594 ze zm.). W literaturze przedmiotu odnotowano, że unormowanie określające krąg podmiotów uprawnionych do ubiegania się o prawo pomocy winno być odczytywane na tle szerszego niż wskazany w art. 32 P.p.s.a. horyzontu normatywnego, z uwzględnieniem również ogólnych zasad postępowania sądowoadminstracyjnego, sposobu ich realizacji, a także zasad logiki oraz doświadczenia życiowego. Omawianą tutaj instytucję należy uznać za pomoc przy realizacji prawa do kwestionowania działań państwa wobec podmiotów podlegających jego władztwu w ramach dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego. Uzasadnione jest zatem stwierdzenie, że instytucja prawa pomocy została wprowadzona przez ustawodawcę do postępowania przed sądami administracyjnymi w celu urzeczywistnienia realizacji prawa do sądu, w tych przypadkach, gdy podmiot, którego prawa i obowiązki zostały władczo określone na skutek działania lub zaniechania organów administracji publicznej, nie jest w stanie opłacić wnoszonych do sądu pism lub samodzielnie występować przed tym sądem. W konsekwencji, adresatem norm prawnych wywiedzionych z przepisów regulujących prawo pomocy w tym postępowaniu nie jest organ administracji publicznej, mimo że jest on traktowany jako strona postępowania (por. M. Kazek, Dopuszczalność składania przez organy administracji publicznej wniosku o przyznanie prawa pomocy , Przegląd Prawa Publicznego nr z 2009 r., s. 49 i nast.). W doktrynie odnotowano nadto zbieżny pogląd, zgodnie z którym "organy administracji publicznej niejako ex definitione są pozbawione możliwości korzystania z tej instytucji (por. Ł. Strzępek [w:] Pisma stron w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, orzecznictwo, wzory, R. Mikosz [red.], Warszawa 2008, s.158). Zdaniem rozpoznającego wniosek, nie można przez pryzmat instytucji prawa pomocy stawiać na tej samej płaszczyźnie orzekającego w sprawie Kolegium i strony skarżącej. Kolegium posiada wszak szczególną, w tym zestawieniu, pozycję ustrojowoprawną jako organ administracji publicznej, którego funkcjonowanie zapewniają środki otrzymywane z budżetu państwa niezależnie od wyników jego działania. Co istotne, środki finansujące działalność organu pochodzą także z podatków płaconych przez stronę przeciwną w postępowaniu sądowoadministacyjnym, tj. przez skarżącego. Rozpoznający wniosek w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęte w postanowieniach z dnia 29 grudnia 2006 r., sygn. akt I FZ 550/06 (LEX nr 936177) i I FZ 591/06 (dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu "przepisy art. 246 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie obejmują organów administracji publicznej, co oznacza brak podstawy prawnej do przyznania im prawa pomocy. Skoro zatem podmiotowo organy administracji publicznej nie są uprawnione do uzyskania prawa pomocy jako ex officio posiadające środki finansowe i obsługę prawną, nie mogą też – ujmując rzecz przedmiotowo – skutecznie powoływać okoliczności przemawiających za przyznaniem takiej pomocy." Trzeba tutaj zaakcentować, że oba wskazane wyżej postanowienia wydane zostały na skutek zażaleń Dyrektora Izby Celnej w T. od postanowień sądu administracyjnego I instancji, mocą których odmówiono temu organowi przyznania prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych. Dyrektor ten, z mocy art. 9 ust. 1 pkt 3 oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), jest organem celnym pełniącym funkcję organu państwa, na którym spoczywa realizacja norm prawa administracyjnego, a w szczególności prawa celnego. W przypadku samorządowych kolegiów odwoławczych problem związany z określeniem pozycji ustrojowej jest bardziej złożony. Nie mniej jednak tak jak w uzasadnieniu postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt III CZP 45/09 (LEX nr 518115) trzeba przyjąć, że kolegium zalicza się do państwowych jednostek organizacyjnych. Przytoczona argumentacja pozwala stwierdzić, że wywody sądu kasacyjnego, przybliżone we wskazanych wyżej postanowieniach z dnia 29 grudnia 2006 r., odnoszą się w gruncie rzeczy do każdej jednostki organizacyjnej organów państwowych, w tym także do samorządowych kolegiów odwoławczych. W ślad za postanowieniem o sygn. I FZ 591/06 należy podkreślić, że podmiot, który wnosi obecnie de facto o odstąpienie od zasady odpłatności wymiaru sprawiedliwości zrealizowanej w art. 199 P.p.s.a., nie może wymagać, by instytucja prawa pomocy wypełniała brak ustawowego zwolnienia wobec przyjmowanej praktyki nieuwzględnienia kosztów postępowania w planach finansowych. Nie zmieni nawet tego okoliczność, że środki pobrane przez organ i wpłacone następnie do kasy sądu zasilą w rzeczywistości budżet państwa, a więc wrócą do źródła. Na gruncie przywołanego wyżej postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podkreślić, że nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja wnioskodawcy, z której wynika, że obecnie Kolegium wyczerpało całość środków przewidzianych w budżecie na wydatki związane z pokryciem wpisu sądowego i nie ma wolnych środków, które mogą być wykorzystane na ten cel. Jak twierdzi bowiem sąd kasacyjny, "środki na działalność organów władzy wykonawczej przewidziane są w budżecie państwa, więc nie można mówić o ich braku. Co więcej - żaden organ administracji publicznej nie posiada zdolności upadłościowej, po myśli ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. Nr 60, poz. 535 ze zm.)." Drugorzędne, wręcz marginalne znaczenie z omawianego punktu widzenia ma dalsza część poczynionych wywodów. Nie mniej jednak zasadnym wydaje się ustosunkowanie do wszystkich argumentów, które wnioskujące Kolegium zawarło w druku PPPr. Za chybioną uznano więc okoliczność wskazaną w uzasadnieniu obecnie rozpoznanego wniosku, iż nie jest dopuszczalne żeby Kolegium swobodnie gospodarowało środkami finansowymi. Jak bowiem wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), kolegia są państwowymi jednostkami budżetowymi. Tym samym ma w stosunku do nich zastosowanie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), gdzie art. 1 ust. 1 stanowi, że "ustawa określa zakres i zasady działania oraz organizację jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych. Wypada zatem nawiązać tutaj do treści art. 171 tej ustawy, który jest odpowiednikiem art. 148 i 148a ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104). Otóż przepis ten określa zasady dokonywania przeniesień środków pomiędzy podziałkami klasyfikacji budżetu państwa przez władzę wykonawczą. Owe przeniesienie pozwala na zwiększenie wydatków budżetowych w określonej przedziałce klasyfikacji budżetowej, przy jednoczesnym zmniejszeniu w zamian o tę samą kwotę wysokości wydatków w innej przedziałce. W literaturze podkreśla się, że instytucja przeniesienia wydatków stanowi jeden z trzech dopuszczalnych przez ustawę o finansach publicznych instrumentów uelastyczniania procesu budżetowego, oprócz instytucji rezerw (art. 140) oraz blokowania środków (art. 177). Prawo dokonywania przeniesień wydatków budżetowych przysługuje dysponentom części budżetowych, kierownikom podległych im jednostek organizacyjnych a także Radzie Ministrów (por. L. Lipiec-Warzecha; Ustawa o finansach publicznych. Komentarz; dostępny w systemie informatycznym LEX; komentarz do art. 171 ustawy). Omawiane tutaj przeniesienia doznają wprawdzie ograniczeń wynikających z treści samej ustawy, które nie mają jednakże w tym przypadku zastosowania, wszak nie chodzi przecież o zwiększenie uposażenia czy wynagrodzenia ze stosunku pracy; nie chodzi również o przeniesienie polegające na zmniejszeniu bądź zwiększeniu wydatków przeznaczonych na finansowanie programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Pozostałe ograniczenia mają charakter czysto formalny i jako takie, nie potwierdzają oświadczenia przyjętego w uzasadnieniu wniosku, że kolegium nie może dokonywać przesunięć środków w ogólności. Równie istotny z omawianego punktu widzenia jest także art. 164 ustawy o finansach publicznych, który dopuszcza możliwość poczynienia przeniesień bez ograniczeń, o których wyżej wspomniano. Zgodnie z jego brzmieniem, "wydatki nieprzewidziane, których obowiązkowe płatności wynikają z tytułów wykonawczych, wyroków sądowych lub ugód, mogą być dokonywane bez względu na poziom środków finansowych zaplanowanych na ten cel. Odpowiednia zmiana planu wydatków powinna nastąpić w trybie przeniesień wydatków z innych podziałek klasyfikacji wydatków lub rezerw celowych" (art. 164 ust. 1 ustawy o finansach publicznych). W ustępie 2 tego przepisu czytamy, że "do przeniesień, o których mowa w ust. 1, nie stosuje się ograniczeń wynikających z art. 171 ust. 1-5." Wnioskując według zasady a maiori ad minus można dojść do przekonania, że skoro przepis ten uwzględnia też wydatki nieprzewidziane, których płatności wynikają np. z wyroków sądowych, a które mogą być dokonywane bez względu na poziom środków finansowych zaplanowanych na ten cel, to tym bardziej mogą być dokonywane wydatki poprzedzające, czyli np. związane z dochodzeniem przez organ swych racji przed sądem. Mając na uwadze przytoczone wyżej okoliczności, rozpoznający wniosek nie przychyla się do tej części argumentacji przyjętej w postanowieniu NSA z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt I FZ 609/06 (dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w której Sąd stwierdził, że będzie możliwe uwzględnienie wniosku organu administracji publicznej w sytuacji, gdy wniosek ten będzie odpowiednio umotywowany. Mając bowiem na uwadze przybliżony wyżej system przeniesień wydaje się, że uwzględnienie takiego wniosku może nastąpić tylko w jednej sytuacji, tj. niewypłacalności państwa. Jedynie na marginesie należy zaakcentować, że twierdzeniu o braku środków na pokrycie opłat z tytułu skargi kasacyjnej przeczy okoliczność uiszczenia przez Kolegium w dniu 2 kwietnia 2012 r. wpisów sądowych w sprawach o sygn. akt I SA/Gl 686/11 i I SA/Gl 688/11. Konkludując, samorządowe kolegium odwoławcze nie jest uprawnione do uzyskania wnioskowanego dobrodziejstwa procesowego, jakim niewątpliwie jest instytucja prawa pomocy. Wobec tego, działając na podstawie art. 258 § 1 i § 2 pkt 7 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.