I SA/Gl 52/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Wolf- Mendecka, Sędzia WSA Krzysztof Winiarski, Protokolant Izabela Maj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy Z. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. z dnia [...] nr [...]; 2) zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w K. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym. 1. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] (sprostowanym postanowieniem z dnia [...] r.) Naczelnik Urzędu Skarbowego w T. zwrócił wierzycielowi – Wójtowi Gminy Z. – 70 tytułów wykonawczych, skierowanych do zobowiązanych, posiadających zadłużenie w opłacie za posiadanie psa. Zdaniem organu egzekucyjnego tytuły wykonawcze była dotknięte wadliwością, o której mowa w art. 27 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1594 ze zm.), gdyż zostały opatrzone niewłaściwą pieczęcią urzędową, a mianowicie – pieczęcią zawierającą herb gminy, zamiast herbu państwa. Zwrotu tytułów wykonawczych organ dokonał na mocy art. 29 § 1 powyższej ustawy. 2. Zażalenie wierzyciela nie zostało uwzględnione przez Dyrektora Izby Skarbowej w K., który – utrzymując w mocy postanowienie organu egzekucyjnego pierwszej instancji – podzielił jego stanowisko, że tytuły wykonawcze o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], wystawione przez Wójta Gminy Z. i przesłane Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w T. celem wszczęcia egzekucji administracyjnej, nie spełniają wymogu określonego w art. 27 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przywołując definicję pieczęci urzędowej, zawartą w art. 16c ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwie i herbie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych, organ odwoławczy podkreślił, że wprawdzie należności objęte wymienionymi tytułami wykonawczymi są dochodami gminy, będącej dla nich organem podatkowym, to jednak pieczęć urzędowa z herbem gminy może być umieszczana wyłącznie na dokumentach urzędowych w sprawach administracji samorządowej. Zdaniem organu, tytuł wykonawczy nie jest takim dokumentem, gdyż "jest on przekazywany w całości organowi administracji rządowej, którym jest naczelnik urzędu skarbowego, działający jako organ egzekucyjny w oparciu o właśnie ten dokument". Mimo więc tego, że tytuły wykonawcze wystawione zostały na należności należące do zadań własnych gminy, jednakże organy egzekucyjne należące do administracji rządowej wykonują na ich podstawie swoje zadania, określono ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. 3. W skardze na powyższe postanowienie Wójt Gminy Z. zarzucił, że narusza ono prawo, w szczególności, iż zostało oparte na nieuprawnionej, rozszerzającej interpretacji art. 16c ust. 2 ustawy o godle, barwach, hymnie Rzeczpospolitej oraz o pieczęciach państwowych. Zdaniem skarżącego, wystawienie tytułu wykonawczego na należności stanowiące dochód gminy z tytułu podatków i opłat lokalnych należy do zadań własnych gminy i nie zmienia tego fakt, że organem egzekucyjnym, realizującym ten tytuł wykonawczy jest naczelnik urzędu skarbowego. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. 4. Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo wywiódł, że w sytuacji gdy należności z tytułu opłat za posiadanie psa (których pobór bezspornie należy do zadań własnych gminy) dochodzone są w postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez organ gminy o statusie miasta (zgodnie z uprawnieniem wynikającym z art. 19 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), organ ten zarówno jako organ podatkowy jak i egzekucyjny może posługiwać się tytułem wykonawczym, opatrzonym pieczęcią urzędową z herbem gminy, gdyż "jest wewnętrznym obiegiem dokumentacji, służącej realizacji zadań organów samorządowych". Zdaniem organu, diametralnie inna sytuacji występuje, gdy w realizacji zadań organu samorządu terytorialnego uczestniczy organ administracji rządowej, któremu zlecona jest egzekucja administracyjna obowiązku objętego tytułem wykonawczym , wystawionym przez organ samorządowy. Taki tytuł wykonawczy nie stanowi już dokumentu będącego podstawa jego realizacji przez organ administracji samorządowej, ale prze organ administracji rządowej, posługującej się pieczęcią urzędową z godłem państwa w środku. Z tego względu tytuł wykonawczy, realizowany przez naczelnika urzędu skarbowego, winien być opatrzony właśnie taką pieczęcią urzędową. Jako dodatkowego argumentu organ użył treści działu I rozdział 7 ustawy egzekucyjnej, regulującego kwestie współpracy w ściąganiu należności Rzeczypospolitej Polskiej z państwami, z którymi ma ratyfikowana umowę międzynarodową, w ramach której nie może być podstawą prowadzenia egzekucji tytuł wykonawczy z pieczęcią wierzyciela zawierającą herb gminy, a nie herb państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, gdyż zarówno zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu egzekucyjnego pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, a to art. 27 § 1 pkt 7 i art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, że stan faktyczny sprawy jest oczywisty i niesporny. Bez wątpienia bowiem przedmiotem dochodzenia są należności z tytułu opłat za posiadanie psa, stanowiące dochód własny gminy, których wymiar i pobór stanowi zadanie własne gminy. Wynika to zarówno z przepisów art. 54 ust. 1 pkt 2 oraz art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 80, poz. 539 ze zm.) jak i art. 1c ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.). Nie budzi też kontrowersji stwierdzenie, że – zgodnie z art. 19 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) – organem egzekucyjnym dla egzekucji tych należności pieniężnych jest naczelnik właściwego urzędu skarbowego, gdyż nie ma w tej sprawie zastosowania wyjątek przewidziany w art. 19 § 2 , który stanowi, że "właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ". Stosownie do art. 26 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji powyższy organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Treść tytułu wykonawczego określa z kolei art. 27, który m.in. przewiduje w pkt. 7 iż tytuł zawiera "datę wystawienia tytułu, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odcisk pieczęci urzędowej wierzyciela". Ten ostatni przepis, a w zasadzie jego treść in fine, jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie. Rozstrzygnięcia bowiem wymaga sprawa, czy zakwestionowane przez organy egzekucyjne obu instancji tytuły wykonawcze, wystawione przez Wójta Gminy Z., zostały opatrzone prawidłową pieczęcią urzędową wierzyciela. Pojęcia "pieczęć urzędowa" nie definiuje ani ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ani przepisy wykonawcze do tej ustawy. Oznacza to konieczność sięgnięcia do regulacji prawnej zawartej w ustawie z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwie i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 235, poz. 2000 ze zm.). Zgodnie z art. 16c ust. 1 urzędową pieczęcią jest metalowa, tłoczona pieczęć okrągła zawierająca pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, a w otoku napis odpowiadający nazwie podmiotu uprawnionego do używania pieczęci. Przepis art. 16c ust. 2 stanowi zaś, że urzędową pieczęcią gminy, powiatu, samorządu województwa lub związku jednostek samorządu terytorialnego może być również pieczęć, o której mowa w ust. 1, zawierająca pośrodku, zamiast wizerunku orła ustalonego dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiednio herb gminy, powiatu lub województwa, jak również, że odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczany na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej. Jednocześnie w art. 16c ust. 3 powyższej ustawy stwierdzono, że urzędowej pieczęci używają podmioty, o których mowa w art. 2a, a zatem także organy gminy. Spór sprowadza się do kwestii, czy tytuł wykonawczy, wystawiony przez organ gminy, jest dokumentem urzędowym w sprawie z zakresu administracji rządowej, czy też dokumentem wystawionym przez organ gminy w ramach realizacji zadań własnych gminy. Stanowisko organów egzekucyjnych w niniejszej sprawie, że w sytuacji, gdy tytuł wykonawczy wystawiony jest przez organ gminy celem skierowania go do wykonania do naczelnika urzędu skarbowego jako organu egzekucyjnego, jest dokumentem z zakresu administracji rządowej uznać należy za nieuprawnione i nie mające oparcia w obowiązującym stanie prawnym. Wystawienie tytułu wykonawczego przez organ gminy, będącej wierzycielem należności pieniężnej stanowiącej jej dochód własny, zawsze jest czynnością podjętą w ramach realizacji zadań własnych gminy, bez względu na to jaki organ egzekucyjny będzie właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej tej należności. W sytuacji gdy organem tym jest naczelnik urzędu skarbowego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, wystawienie tytułu wykonawczego stanowiło realizację obowiązku (i uprawnienia) wierzyciela, który wnioskuje o wszczęcie egzekucji administracyjnej. Egzekucja administracyjna jest zatem wszczynana przez organ na wniosek wierzyciela, w oparciu o wystawiony przez niego tytuł wykonawczy. Obie te czynności wierzyciel podejmuje jako działanie własne gminy. Trzeba w tym miejscu przywołać regulację zawartą w art. 26 § 5 pkt 1ustawy egzekucyjnej, stosownie do której wszczęcie egzekucji następuje z chwilą doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Doręczenie należy do obowiązku organu egzekucyjnego, stosownie do art. 32 powołanej ustawy. Odnosząc te uregulowania do treści zdania drugiego art. 16c ust. 2 ustawy o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej, a mianowicie, że "odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczany na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej" należy wskazać, iż egzekucja należności z tytułu opłat za posiadanie psa staje się "sprawą" z zakresu administracji rządowej najwcześniej z chwilą wpłynięcia wniosku o wszczęcie egzekucji i tytułu wykonawczego do naczelnika urzędu skarbowego jako organu egzekucyjnego. Dopiero wówczas organ egzekucyjny podejmuje wstępne czynności, polegające na badaniu dopuszczalności egzekucji administracyjnej i wymogów formalnych tytułu wykonawczego, a następnie – doręczając odpis tytułu wykonawczego – wszczyna egzekucję. W tak wszczętym postępowaniu egzekucyjnym organ gminy, jako wierzyciel, jest stroną postępowania, a realizując w jego trakcie swe uprawnienia procesowe – nadal działa w ramach zadań własnych gminy. Z tych względów, przy braku odmiennej, szczególnej regulacji prawnej, należy podzielić pogląd strony skarżącej, że wystawienie tytułów wykonawczych, których dotyczy zaskarżone postanowienie, było działaniem w ramach zadań własnych gminy, a zatem umieszczenie na tych dokumentach pieczęci urzędowej z wizerunkiem herbu gminy, pozostawało w zgodzie z obowiązującym prawem. Uznanie powyższych tytułów wykonawczych za niespełniające wymogu określonego w art. 27 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nastąpiło z naruszeniem powyższego przepisu, czego dopuścił się zarówno organ pierwszej instancji jak i Dyrektor Izby Skarbowej. Na marginesie należy nadmienić, że w ocenie Sądu nieprawidłowym było także wydanie jednego postanowienia w odniesieniu do 70 tytułów wykonawczych, wystawionych w związku z zobowiązaniami różnych osób. Postępowanie egzekucyjne prowadzone bowiem musi być odrębnie w stosunku do każdego zobowiązanego, czego nie zmienia fakt, że na każdym zobowiązanym ciąży należność z tytułu takiej samej opłaty lokalnej (za posiadanie psa) i takiej samej wysokości. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zarówno zaskarżone postanowienie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a na mocy art. 200 tej ustawy orzekł o zasądzeniu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, obejmujących wpis sądowy i koszty zastępstwa procesowego.