I SA/Gl 530/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej, Sędzia NSA Anna Wiciak, Asesor WSA Krzysztof Targoński (spr.),, Protokolant Magdalena Nowacka, po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi Rady Miasta G. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego - budżet jednostki samorządu terytorialnego. oddala skargę su. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...]r., nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. działając na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r o regionalnych izbach obrachunkowych ( Dz. U. z 2001 r. nr 55, poz. 577 z póżn. zm.) oraz art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z póżn. zm.) stwierdziło nieważność uchwały Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...]r. w sprawie budżetu miasta na prawach powiatu – G. na 2004 rok w części dotyczącej punktu 10 treści uchwały, tj. uchwalenia planu przychodu i wydatków Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym. W sentencji zaskarżonej uchwały ( § 1 ) wskazano, że została ona podjęta z powodu nieusunięcia, w terminie wyznaczonym przez Kolegium Izby, istotnego naruszenia prawa - art. 124 ust 1 pkt 6 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych ( Dz. U. z 2003 r. nr 15, poz. 148 z późn. zm.), poprzez ujęcie w budżecie miasta G. planu przychodów i wydatków Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, mimo że w świetle przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. nr 100, poz. 1086 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym ( Dz. U. nr 207, poz. 1759), fundusz ten jest państwowym funduszem celowym. Uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia zauważono, iż Kolegium w uchwale z dnia [...]r., nr [...] ( § 2) nakazało usunięcie naruszenia prawa, polegającego na ujęciu w budżecie miasta G. planu przychodów i wydatków Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, w terminie do [...]r.. Z treści art. 6 ust. 1, art. 4 ust. 3 i art. 41 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wywiedziono, iż Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym jest państwowym funduszem celowym, w rozumieniu art. 22 ustawy o finansach publicznych. Przedstawiony pogląd wsparto stanowiskiem Ministerstwa Finansów zaprezentowanym w piśmie z dnia [...]r. (znak [...]) oraz faktem wydania przez Ministra Infrastruktury aktu wykonawczego, określającego szczegółowe zasady gospodarki finansowej Funduszem Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, w ramach delegacji wynikającej z art. 22 ust. 7 ustawy o finansach publicznych, która daje umocowanie do określenia zasad tylko w stosunku do państwowego funduszu celowego. Zatem, wobec nie usunięcia naruszenia prawa, koniecznym było stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w G. w sprawie budżetu na 2004 r., w części dotyczącej uchwalenia planu przychodów i wydatków Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym. Powyższa uchwała zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Prezydenta Miasta G., który powołując się na naruszenie prawa materialnego ( art. 41 Prawa Geodezyjnego i Kartograficznego, art. 109 ust. 2 pkt 2 b i art. 124 ust. 1 pkt 6 ustawy o finansach publicznych ) wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją uchwałą z dnia [...]r., nr [...] oraz o zasadzenie kosztów procesu według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi, dokonując wykładni art. 41 Prawa geodezyjnego i kartograficznego i art. 22 ust 3 pkt 2 ustawy o finansach publicznych wskazano, że fundusz gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym jest funduszem celowym jednostki samorządu terytorialnego jaką jest powiat. Pogląd ten został poparty wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2003 r., sygn. akt SA/Bk 682/03. Ponadto wraz z przekazanym powiatom przez Ministra Finansów pierwszym projektem budżetu, na podstawie art. 84 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przekazano również załącznik zatytułowany "Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym Projekt budżetu powiatu na 1999 r. - Plan finansowy funduszu celowego", co niewątpliwie potwierdza, iż jest on funduszem celowym jednostki samorządu terytorialnego. Przedstawione okoliczności powodują, że naruszone zostały również przepisy ustawy o finansach publicznych, gdyż pozbawiono jednostkę samorządu prawa do ujęcia w uchwale budżetowej planu finansowego funduszu celowego jednostki. Ponadto zaakcentowano, że nigdy wcześniej organ nadzoru nie kwestionował ujmowania w uchwałach budżetowych Miasta G. planu Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym. W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w K. podtrzymała dotychczasowe stanowisko wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wskazano, że strona skarżąca, poprzez wykładnię contra legem, dąży do wyciągania wniosków sprzecznych z literalnym brzmieniem norm prawnych. Zwrócono również uwagę, że istota sporu sprowadza się do kwestii, czy przedmiotowy fundusz ma charakter powiatowego funduszu celowego, czy też jest to państwowy fundusz celowy. Na rozprawie w dniu 16 lipca 2004 r. pełnomocnicy strony skarżącej, podtrzymując żądania skargi dodali, że zakwestionowany przez organ nadzoru fundusz ma charakter funduszu celowego tworzonego na poziomie powiatu, potwierdza to również opracowanie W.M. i B.C. pt. "Samorządowy poradnik budżetowy 2004 r.". Powołali się również na praktykę w innych miastach, w których uwzględniono jako część budżetu plan przychodów i wydatków Powiatowego Funduszu Gospodarowania Zasobami Geodezyjnymi i Kartograficznymi. Zasygnalizowano, że na analogicznych zasadach funkcjonuje fundusz ochrony gruntów rolnych. W dalszym wywodzie wskazano, ze ustawodawca w sposób wyraźny przesądza o państwowym charakterze funduszy celowych w przepisach regulujących tego rodzaju fundusze. Brak takiego określenia w ustawie geodezyjnej świadczy o tym, że sporny fundusz nie jest państwowym funduszem celowym. O państwowym charakterze funduszu mowa jest dopiero w projekcie ustawy o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Rada Miasta G. wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 listopada 2002 r. - postępowanie toczy się pod sygnaturą akt U3/04. Polemizując z pełnomocnikiem strony przeciwnej dodano, że do 2002 r. w budżecie państwa uwzględniano tylko centralny fundusz geodezyjny, a praktyka późniejsza nie miała związku ze zmianą stanu prawnego w tym zakresie. Pełnomocnik organu nadzoru w pełni podtrzymał argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę i odwołał się do literalnego brzmienia art. 41 Prawa geodezyjnego, podkreślając, że wynika z niego, iż został utworzony jeden fundusz i jest to kwestia podstawowa w rozpatrywanej sprawie. Powołana przez stronę skarżącą praktyka innych miast oraz orzecznictwo NSA nie może mieć znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. Wreszcie sposób zarządzania funduszem nie może przesądzać o jego charakterze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu niniejszej sprawy stwierdził, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały przyznać trzeba, że w odpowiedzi na skargę trafnie zauważono, iż istota sporu sprowadza się do kwestii udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym jest państwowym funduszem celowym, czy też funduszem celowym jednostki samorządu terytorialnego. W art. 22 ust.1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych ( Dz. U. z 2003 r. nr 15, poz. 148 z późn. zm.), zdefiniowano pojęcie funduszu celowego. Otóż funduszem celowym jest fundusz ustawowo powołany przed dniem wejścia w życie ustawy, którego przychody pochodzą z dochodów publicznych, a wydatki przeznaczone są na realizację wyodrębnionych zadań. Z kolei w ust. 3 tego artykułu wskazano, że fundusz celowy, który realizuje zadania wyodrębnione z budżetu: (pkt 1) państwa jest państwowym funduszem celowym; (pkt 2) gminy, powiatu lub województwa – jest gminnym, powiatowym lub wojewódzkim funduszem celowym. Przedmiotowy w sprawie fundusz został powołany mocą art. 41 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. nr 100, poz. 1086 z późn. zm.). Zgodnie z wyżej przywołanym przepisem: "1. Tworzy się Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, zwany dalej "Funduszem", składający się z funduszy centralnego, wojewódzkich i powiatowych. 2. Przychodami funduszu centralnego są wpływy ze sprzedaży map oraz innych materiałów i informacji z zasobu centralnego, z opłat za czynności związane z prowadzeniem tego zasobu, przekazywane w okresach kwartalnych, w ciągu 30 dni od zakończenia kwartału, wpłaty z funduszy wojewódzkich i powiatowych w wysokości 10% ich wpływów, a także inne wpływy. Wpłaty na fundusz centralny geodeta powiatowy przekazuje za pośrednictwem geodety wojewódzkiego. 3. Przychodami funduszy wojewódzkich są wpływy ze sprzedaży map oraz innych materiałów i informacji z zasobów wojewódzkich, z opłat za czynności związane z prowadzeniem tych zasobów, przekazywane w okresach kwartalnych, w ciągu 30 dni od zakończenia kwartału, wpłaty z funduszy powiatowych w wysokości 10% ich wpływów, a także inne wpływy. Fundusze wojewódzkie mogą być uzupełniane dotacją z funduszu centralnego. 3a. Przychodami funduszy powiatowych są wpływy ze sprzedaży map, danych z ewidencji gruntów i budynków oraz innych materiałów i informacji z zasobów powiatowych, z opłat za czynności związane z prowadzeniem tych zasobów i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu, a także inne wpływy. Fundusze powiatowe mogą być uzupełniane dotacją z funduszu centralnego i wojewódzkiego. 4. Środki Funduszu są przeznaczone na uzupełnienie środków budżetowych niezbędnych na finansowanie zadań związanych z aktualizacją i utrzymywaniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz zakup urządzeń i wyposażenie lokali niezbędnych do prowadzenia tego zasobu. 5. Środkami funduszu dysponują: 1) Główny Geodeta Kraju - w zakresie funduszu centralnego, 2) marszałkowie województw - w zakresie funduszy wojewódzkich, 3) starostowie - w zakresie funduszy powiatowych. 7. Marszałkowie województw i starostowie przedstawiają do zatwierdzenia właściwym sejmikom lub radom powiatów coroczne projekty planów oraz sprawozdania z wykonania zadań i gospodarowania funduszami, o których mowa w ust. 3 i 3a. 8. Środki funduszy centralnego, wojewódzkiego, powiatowego i gminnego gromadzone są na wyodrębnionym rachunku bankowym. Środki tych funduszy nie wykorzystane w danym roku kalendarzowym przechodzą na rok następny". Brak jednoznacznego zapisu w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne o państwowym charakterze, utworzonego jej mocą Funduszu nie powoduje, że nie posiada on takiego charakteru, bowiem z treści jej przepisów można wywieść, że posiada on taki charakter, a przygotowywana w tym zakresie nowelizacja ustawy, jedynie doprecyzuje tę kwestię. Skoro utworzony został jeden fundusz, składający się z funduszy centralnego, wojewódzkich i powiatowych ( art. 40 ust. 1), to w skład jego wchodzą również środki finansowe pozyskiwane na niższych szczeblach. Dodać trzeba, że środki funduszu są przeznaczone na uzupełnienie środków budżetowych niezbędnych do finansowania zadań związanych z aktualizacją i utrzymywaniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ( art. 40 ust.4). Zatem realizuje on zadania wyodrębnione z budżetu państwa. Przedstawione okoliczności, zdaniem Sądu determinują państwowy charakter Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, a poglądu tego nie może zmienić fakt ustanowienia starosty dysponentem Funduszu Powiatowego. W rezultacie zgodnie z art. 61 ust. 4 pkt 2 ustawy o finansach publicznych plany przychodów i wydatków "Funduszu" powinna zawierać ustawa budżetowa, co znalazło wyraz w załączniku nr 5 – przychody i wydatki państwowych funduszy celowych – ustawy budżetowej na 2004 r ( Dz. U. z 2004 r. nr 17, poz. 167). Podkreślić trzeba, że w przytoczonym wyżej art. 40 ust. 7 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, właściwym sejmikom i radom powiatu przyznano jedynie uprawnienie do zatwierdzania projektów planów funduszy oraz sprawozdania z wykonania i gospodarowania funduszami. Prezentowane, w literaturze przedmiotu, odmienne poglądy nie zostały należycie poparte argumentacją prawną, a zatem nie zasługują na uwzględnienie. Skład orzekający nie podziela stanowiska zaprezentowanego przez stronę skarżącą, iż przedmiotowy Fundusz powinien się rządzić takimi samymi zasadami jak Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych. Otóż na wstępie trzeba wskazać, że zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst. jedn. Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266), Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych dzieli się na fundusz terenowy i fundusz centralny. Natomiast w art. 31 ust. 1 wskazano, że dochody funduszu, o których mowa w art. 23, wynikające z niniejszej ustawy, są należnościami państwowymi w rozumieniu przepisów o umarzaniu i udzielaniu ulg w spłacaniu należności państwowych. Z kolei w ust. 3 przyjęto, iż przepisy ust. 1 nie dotyczą dochodów funduszy terenowych (...). Treść przytoczonych przepisów jednoznacznie wskazuje, iż dochody terenowego funduszu ochrony gruntów rolnych nie zostały zaliczone do dochodów państwowych, w przeciwieństwie do Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym. Reasumując dotychczasowe rozważania uznać należy, iż nie ma racji strona skarżąca twierdząc, że Powiatowy Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym jest celowym funduszem powiatu, bowiem pozyskane w jego ramach środki finansowe, choć gromadzone są na wyodrębnionym rachunku bankowym, to jednak nadal stanowią cząstkę środków Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym. Nadto w art. 40 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ustawodawca wskazując cele na jaki przeznaczone są środki "Funduszu" nie dokonał podziału celów na centralne, wojewódzkie lub powiatowe. Wskazał, że są one przeznaczone na uzupełnienie środków budżetowych niezbędnych na finansowanie zadań związanych z aktualizacją i utrzymywaniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a nie np. powiatowego oraz zakup urządzeń i wyposażenie lokali niezbędnych do prowadzenia tego zasobu. Mocą art. 40 ust. 7 powołanej ustawy, rady powiatu uzyskały uprawnienie do zatwierdzania corocznych projektów planów oraz sprawozdania z wykonania zadań i gospodarowania funduszem, a nie do ujęcia w uchwale budżetowej przychodów i wydatków Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym. Odnosząc się do żądań stron dotyczących zwrotu kosztów postępowania wskazać należy, iż w Dziale IV Koszty postępowania – Rozdział 1 Zwrot kosztów postępowania ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), nie przewidziano możliwości zwrotu kosztów postępowania zarówno skarżącemu jak i organowi, który wydał zaskarżony akt, w przypadku gdy Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi. W sumie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270), skargę oddalił.