I SA/Gl 531/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Mikosz Sędzia NSA Eugeniusz Christ (spr.) Asesor WSA Krzysztof Targoński Protokolant sekr.sąd. Halina Modliszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2004 r. sprawy ze skargi Rady Miasta J. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] w sprawie diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowej przysługujących radnym podjętej na podstawie art.25 ust.4 ustawy z dnia 8 marca 1999 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 z późn.zm.) oraz § 3 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz.U. Nr 61, poz.710), Rada Miasta J. uchwaliła wysokość diet radnych, w tym Przewodniczącego Rady Miasta, zasady przyznawania diet, ich obniżania, terminu wypłaty oraz zmiany ich wysokości. Uchwała ta w § 3 ust.1 pkt 1 ustalała, iż Przewodniczący Rady Miasta otrzymuje dietę w wysokości 100 % maksymalnej wysokości diety, określonej w art.25 ust.6 ustawy o samorządzie gminnym, a w § 8 wskazywała, iż w razie zmniejszenia się liczby mieszkańców miasta J. poniżej [...] wysokość diet, o których mowa w § 3, ulegnie zmianie, przy czym zmiana następuje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym Wojewódzki Urząd Statystyczny w K. opublikuje liczbę mieszkańców miasta J. w kwartalniku: "Stan, ruch naturalny i wędrówkowy w województwie [...] ". Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art.11 ust.1 i art.18 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 55, poz.577 z późn.zm.) oraz art.91 ust.1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1999 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 z późn.zm.) Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. stwierdziło nieważność uchwały Rady Miasta J. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych przysługującym radnym, w zakresie przepisów zawartych w § 3 ust.1 pkt 1 oraz § 8, z powodu ustalenia wysokości diety przysługującej Przewodniczącemu Rady Miasta powyżej maksymalnej wysokości tej diety przysługującej w ciągu miesiąca radnemu w gminach od [...] do [...] mieszkańców, czym naruszone zostały przepisy § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz.U. Nr 61, poz.710), w związku z art.25 ust.7 ustawy z dnia 8 marca 1999 r. o samorządzie gminnym (Dz.U,. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 z późn.zm.). Powodem stwierdzenia nieważności tych przepisów było przyjęcie, że liczba mieszkańców gminy przekracza [...] w sytuacji, gdy na koniec 2002 r. w J. zameldowanych na pobyt stały było [...] osób. Wyrokiem z dnia 10 września 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach, po rozpoznaniu w dniu [...] r. sprawy ze skargi Rady Miasta J. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] r. (nr [...]), uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze uznając, że w uchwale Rady Miasta z dnia [...] r. zasadnie posłużono się kryterium liczby mieszkańców gminy, a nie osób zameldowanych w gminie na pobyt stały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że przy ustalaniu wysokości diet radnych należy kierować się danymi o liczbie mieszkańców gminy, jakie są opracowane w trybie przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz.U. Nr 88, poz.439 ze zm.) i publikowane w sposób określony w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 września 1999 r. w sprawie trybu i form ogłaszania, udostępnienia i rozpowszechniania wyników informacji statystycznych (Dz.U. Nr 75, poz.842). Podkreślił, iż według uzasadnienia skargi "Rada Miasta J. podejmując uchwałę objętą zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym opierała się na danych Głównego Urzędu Statystycznego z których wynikało, że na dzień 31 marca 2002 r. liczba mieszkańców miasta wynosiła [...] zaś z niepublikowanych danych opracowanych na podstawie spisu zbiorczego na dzień [...] r. wynosiła [...]" i z tego powodu uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze jako sprzeczne z prawem. Wydając to orzeczenie Sąd przyjął, że uchwały w sprawie diet radnych mieszczą się w zakresie spraw finansowych i podlegają nadzorowi regionalnej izby obrachunkowej. Od powyższego orzeczenia Regionalna Izba Obrachunkowa w K. wniosła skargę kasacyjną domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i wskazując na naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, które polegało na nieudokumentowanym przyjęciu, że liczba mieszkańców gminy J. przed podjęciem uchwały rady miasta, przekraczała [...], mimo, iż źródłem wiedzy o liczbie mieszkańców powinny być rejestry i zestawienia umożliwiające identyfikacje poszczególnych osób (także bezdomnych i wymeldowanych "donikąd"), członków wspólnoty jaką jest gmina. Rada Miasta J. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 30 marca 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 10 września 2003 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd drugiej instancji zauważył, powołując się na obowiązujące przepisy prawa, że w motywach zaskarżonego wyroku trafnie nawiązano do utrwalonego w orzecznictwie pojęcia mieszkańca gminy, podkreślając zasadnie, że jest ono szersze od pojęcia osoby zameldowanej w gminie na pobyt stały. Jednocześnie stwierdził, że bez istnienia wiarygodnych dowodów potwierdzających, iż przy podejmowaniu uchwały rady miasta z dnia [...] r. w J. było ponad [...] mieszkańców, nie istniały podstawy do uznania tej uchwały za zgodną z prawem, a rozstrzygnięcia nadzorczego – za naruszające prawo w sposób istotny i podlegające uchyleniu. Wskazał, że takich dowodów nie ma w aktach sprawy, a w szczególności nie mogą nimi być ani przytoczony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku fragment tekstu skargi rady miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze, podający liczbę mieszkańców J. bez wskazania możliwego do sprawdzenia źródła informacji, ani nawiązanie do zawartych w przepisach ogólnych ustawy o statystyce (jej art.1,3 i 14) oraz § 3 ust.3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 września 1999 r. (Dz.U. Nr 75, poz.842), które istniejących wątpliwości nie eliminowały. Reasumując Sąd uznał, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania w skutek nieudokumentowanego przyjęcia, że w kwestionowanej uchwale prawidłowo ustalono wysokość diet dla radnych jak w gminie liczącej ponad [...] mieszkańców. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że rozpoznając skargę kasacyjną nie był uprawniony do dokonania z urzędu oceny prawidłowości przyjęcia – w zaskarżonym wyroku – ustalenia dotyczącego właściwego organu upoważnionego do wykonywania czynności nadzorczych nad działalnością gminy w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że niniejsze postępowanie toczyło się po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, wcześniejszego rozstrzygnięcia wydanego jeszcze przed dniem 1 stycznia 2004 r. przez ówczesny Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach. Nastąpiło to zgodnie z treścią art.101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.), który uprawniał stronę, przy zachowaniu wskazanych w przepisie warunków i terminów, do wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak więc przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie od dnia wniesienia skargi kasacyjnej, a postępowanie sądowe toczy się zgodnie z procedurą ustanowioną tymi przepisami. W myśl art.190 zd.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) zwanej dalej w skrócie ustawą p.p.s.a. "Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Cytowany przepis określa zakres związania sądu administracyjnego pierwszej instancji przy ponownym rozstrzyganiu sprawy i oznacza że związanie to dotyczy "wykładni prawa" rozumianej jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku z dnia 30 marca 2004 r. dokonał oceny prawnej przepisu art.25 ust.7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) oraz wydanych na jego podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz.U. Nr 61, poz.710). Wyraził pogląd, że w obu tych unormowaniach jednoznacznie zostało przyjęte kryterium liczby mieszkańców gminy, bez jego modyfikacji lub odniesienia do stałego zameldowania na terenie gminy. Wskazał również, że bez istnienia wiarygodnych dowodów potwierdzających, iż przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały w J. było ponad [...] mieszkańców, nie istniały podstawy do uznania tej uchwały za zgodną z prawem, a rozstrzygnięcia nadzorczego – za naruszające prawo w sposób istotny i podlegające uchyleniu. Rozstrzygając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny był związany dokonaną wykładnią prawa w kwestii wynikającej z podstaw kasacyjnych. Przystępując do oceny zasadności skargi warto przypomnieć, że wynikły w sprawie spór dotyczył w istocie procedury podejmowania przez Radę Miasta J. uchwały o dietach przysługujących radnemu gminy, a szczególnie sposobu ustalenia liczby mieszkańców miasta w dacie uchwalenia tego aktu. W myśl art.1 ust.1 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Ustęp 2 tego artykułu definiuje gminę jako wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. W potocznym tego słowa znaczeniu mieszkaniec to osoba, członek mieszkający gdzieś stale. Tak więc dokonując wykładni językowej tego przepisu (w sposób uproszczony lecz wystarczający na potrzeby niniejszego postępowania) można uznać, że mieszkańcem danej gminy jest osoba mieszkająca (przebywająca) stale w granicach tej gminy. Suma wszystkich mieszkańców danej gminy stanowi o jej liczebności, określa liczbę mieszkańców gminy. Liczba ta – z oczywistych przyczyn – nie stanowi wartości stałej i niezmiennej a wręcz przeciwnie podlega ciągłym wahaniom, zmianom w czasie. Aby – jak chce tego ustawodawca – liczba mieszkańców gminy, stanowiła obiektywny i decydujący wyróżnik dla określenia wysokości diet przysługujących radnemu, konieczne jest by rada gminy w dacie podejmowania uchwały w tej sprawie dysponowała wiarygodnymi i oficjalnymi danymi dotyczącymi aktualnej liczby mieszkańców gminy. Liczba mieszkańców gminy jako kryterium ustawowe nie może wynikać z dowolnych ustaleń dokonywanych każdorazowo we własnym zakresie, na podstawie nieoficjalnych i niepublicznych danych, przez organ podejmujący uchwałę ustalającą diety radnych. Kryterium to z uwagi na jego charakter i znaczenie powinno opierać się na oficjalnych danych statystycznych wynikających ze statystyki publicznej w rozumieniu art.2 pkt 1 cytowanej ustawy z 1995 r. o statystyce publicznej. Zgodnie z treścią art.3 tej ustawy, statystyka publiczna zapewnia rzetelne, obiektywne i systematyczne informowanie społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowisku naturalnym. Z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 września 1999 r. w sprawie trybu i form ogłaszania, udostępniania i rozpowszechniania wyników informacji statystycznych (Dz.U. Nr 75, poz.842) wynika, że powszechna dostępność wynikowych informacji statystycznych statystyki publicznej jest zapewniona m.in. przez zamieszczanie w wydawnictwach Głównego Urzędu Statystycznego, urzędów statystycznych oraz innych organów prowadzących badania statystyki publicznej wynikowych informacji statystycznych charakteryzujących sytuację ekonomiczną, demograficzną, społeczną oraz środowisko naturalne. Wśród wydawnictw statystycznych Głównego Urzędu Statystycznego ukazują się m.in. jako roczniki statystyczne: "Rocznik Statystyczny Województw". Dlatego też Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd, że jedynymi pełnowartościowymi danymi dotyczącymi między innymi ilości mieszkańców gminy są wynikowe informacje statystyczne publikowane i dostępne na zasadach określonych w powyższych przepisach. Należy jednak zauważyć, że chodzi tu o dane "aktualne" to jest takie, które zostały opublikowane i były powszechnie znane w oznaczonym czasie w sytuacji, gdy nie istniały inne późniejsze dane dotyczące tego zjawiska. Mając to na uwadze można stwierdzić, że podejmując uchwałę w sprawie diet przysługujących radnym, organy samorządu terytorialnego, w tym rada gminy (miasta) uwzględniając miernik, kryterium "liczby mieszkańców" powinny kierować się liczbą osób faktycznie zamieszkujących określone terytorium np. obszar gminy lub miasta, a nie liczbą osób zameldowanych na tym terenie posługując się jednocześnie danymi wynikającymi z ostatnich "aktualnych, bieżących" i powszechnie dostępnych publikacji zawierających oficjalne, w tym zakresie, dane statystyczne. Zgodnie z treścią przepisu art.106 § 3 ustawy p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis § 5 tego artykułu stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Tak więc w postępowaniu przed sądami administracyjnymi znajduje odpowiednie zastosowanie przepis art.232 k.p.c. przewidujący, że strony są obowiązane wskazywać dowody dla stwierdzenia faktów z których wywodzą skutki prawne. Powołany przepis ustanawia zasadę, że na stronach postępowania ciąży obowiązek wskazywana dowodów dla stwierdzenia faktów, z których strony wywodzą skutki prawne. Jeżeli strona nie przedstawia dowodów to uznać należy, że dany fakt nie został wykazany (udowodniony). Samo twierdzenie strony nie jest dowodem, a twierdzenie dotyczące istotnej dla sprawy okoliczności (art.227 k.p.c.) powinno być udowodnione przez stronę to twierdzenie zgłaszające (patrz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 2001 r. I PKW 660/00 Wokanda 2002/7-8/44). Postępowanie dowodowe służy bowiem wykazaniu, że określony fakt miał miejsce, że dany fakt zaistniał. Jak wynika z dokumentów złożonych przez stronę skarżącą, między innymi pisma zastępcy Dyrektora Urzędu Statystycznego w K. z dnia [...] r. dotyczącego liczby ludności miasta J. w marcu 2003 r., organ statystyczny był w posiadaniu jedynie danych o ludności zamieszkałej według stanu w dniu [...] r. opublikowanych w "Roczniku Statystycznym Województwa [...] 2002" ([...]osób) oraz danych według stanu w dniu [...]r., opublikowanych w "Biuletynie Statystycznym Województwa [...]"– czerwiec 2002 r ([...] osób). Dane z których wynika, że stan ludności faktycznie zamieszkałej w dniu [...] r. na terenie gminy J. wyniósł [...] osób zostały natomiast opublikowane w "Raporcie z wyników spisu powszechnego" (lipiec 2003 r.) oraz w "Podstawowych informacjach ze spisu powszechnego dla gminy J." (luty 2004 r.). Z informacji Urzędu Statystycznego w K. z dnia [...] r. wynika ponadto, że dane o liczbie ludności według gmin województwa [...], publikowane przez Główny Urząd Statystyczny, dotyczące stanu ludności na dzień [...] r., wydano we wrześniu – październiku 2003 r. Pozostałe złożone przez stronę skarżącą dokumenty to: publikacja "Ludność, ruch naturalny i migracje w województwie [...] w 2001 roku" wydana w maju 2002 r. która była podstawą do ustalenia liczby mieszkańców miasta J. dla celów zaskarżonej uchwały oraz Rocznik statystyczny województwa [...] 2002 r. wydany w listopadzie 2002 r. Powołanie periodyki stanowią wydawnictwa Urzędu Statystycznego w K. i potwierdzają zdaniem Sądu fakt, iż w dacie uchwalenia przedmiotowej uchwały Rada Miasta J. dysponowała jedynie takimi, dostępnymi w tym czasie, oficjalnymi danymi statystycznymi, z których wynikało, że liczba ludności faktycznie zamieszkującej w J. przekraczała [...] mieszkańców. Wskazanie powyższych, możliwych do weryfikacji, źródeł informacji o liczbie mieszkańców miasta powoduje, że podnoszony przez stronę skarżącą fakt został udowodniony. Należy tu zauważyć, że pełnomocnik Regionalnej Izby Obrachunkowej nie przedstawił żadnych dowodów świadczących o tym, że w dacie podejmowania przedmiotowej uchwały istniały jakiekolwiek oficjalne dane publikowane przez Główny Urząd Statystyczny lub Urząd Statystyczny w K. świadczące o tym, że w dacie podejmowania tej uchwały Rada Miasta J. miała do dyspozycji imienne, bardziej aktualne dane dotyczące liczby mieszkańców miasta z tego okresu. Organ nadzoru nie wykazał również by w momencie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jego wiedza w tej sprawie uzasadniała stwierdzenie, że liczba mieszkańców miasta była niższa niż [...]. Nie przedstawił również argumentów na poparcie stanowiska o niemożności posługiwania się dla ustalenia tej kwestii danymi statystycznymi oficjalnie publikowanymi przez uprawnione organy. Skoro, jak wyjaśniono wcześniej, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy był stan rzeczy istniejący w dacie uchwalenia przedmiotowego aktu, a strona skarżąca zasadnie wykazała, na podstawie wiarygodnych dowodów w postaci dokumentów urzędowych i danych statystycznych, że w tym czasie według ogólnie dostępnej wiedzy wynikającej z oficjalnych statystyk, liczba ludności miasta przekraczała [...] osób, nie było przeszkód prawnych do podjęcia uchwały w zaskarżonym brzmieniu. Tym samym przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność tej uchwały należało uznać za naruszające prawo i podlegające uchyleniu na mocy art.148 ustawy p.p.s.a. niezależnie od zasygnalizowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie niejako na marginesie, ubocznie stanowiska dotyczącego określenia organu nadzoru nad działalnością gminy w sprawie ustalenia diet i zwrotu kosztów podróży służbowych przysługujących radnym.