I SA/Gl 539/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Winiarski (spr.), Sędzia WSA Teresa Randak, Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant Izabela Maj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. Inspektorat w Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności osób trzecich za zaległości składkowe uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych O/S. Inspektorat w Z. ustalił, że J. K., jako Prezes Zarządu Spółki A jest odpowiedzialny za zobowiązania spółki z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od maja 2002 r. do 4 kwietnia 2003 r. Decyzję tę ZUS oparł na art. 116 ustawy z dnia 29 lipca 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. nr 137, poz. 926 ze zm.) w związku z art. 31 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137, poz. 887 ze zm.). J. K. wniósł odwołanie od tej decyzji do Sądu Okręgowego w C. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, który wyrokiem z dnia [...]. (sygn. akt [...]) oddalił odwołanie. Wyrokiem z dnia [...] (sygn. akt [...]) Sąd Apelacyjny w K. III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oddalił również apelację od orzeczenia Sądu Okręgowego. Ponowne odwołanie od decyzji ZUS z dnia [...] założone przez J. K. do tego organu, zostało przekazane przez ZUS do Sądu Okręgowego w P. Sąd ten, postanowieniem z dnia [...] (sygn. akt [...]) odrzucił odwołanie z przekazał sprawę według właściwości zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. celem wydania decyzji, z uwagi na "nowe dowody" zgłoszone do protokołu sądowego przez J. K. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. Inspektorat w Z., działając na podstawie art. 83a i 83b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w związku z art. 145 K.p.a., decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie ustalenia odpowiedzialności J. K. za zaległości na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych spółki z o.o. A. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdzono, że dołączone do pisma strony dowody w postaci zawiadomień o zwołaniu nadzwyczajnego zgromadzenia wspólników A Spółki z o.o. z dnia 21 marca 2003 r. i 31 marca 2003 r. nie stanowią wystarczającego materiału uzasadniającego wznowienia postępowania. W decyzji tej zawarto też pouczenie o uprawnieniu strony do odwołania się od niej do Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w P. Zgodnie z udzielonym pouczeniem J. K. odwołał się od decyzji ZUS z dnia [...] do Sądu Okręgowego w P. W zainicjowanej wymienionym odwołaniem sprawie, w dniu 6 grudnia 2006 r. odbyła się w Sądzie Okręgowym w P. V Wydział rozprawa, którą jednak odroczono w związku z wystąpieniem do Sądu Okręgowego w C. o nadesłanie akt [...]. Postanowieniem z dnia [...] sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w P. V Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł., jako organowi właściwemu rzeczowo i miejscowo do rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organ rentowy wydał decyzję o charakterze procesowym, w oparciu o przepisy postępowania administracyjnego, a nie bazujące na przepisach prawa materialnego – prawa ubezpieczeń społecznych. W ocenie Sądu żądanie wnioskodawcy zgłoszone w odwołaniu od decyzji ZUS odmawiającej wznowienia postępowania, przesądza o tym, że nie jest to sprawa cywilna w rozumieniu art. 1 K.p.c. Podkreślono przy tym, że uznając słuszność żądania wnioskodawcy Sąd byłby zobligowany do uchylenia, unieważnienia lub zmiany decyzji ZUS, która dotyczy kwestii proceduralnej uregulowanej w K.p.a., ewentualnie musiałby nakazać organowi rentowemu wznowienie postępowania, co zważywszy na treść art. 477(14) K.p.c., nie leży w zakresie kognicji sądu. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie kwestia wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją ZUS, wyczerpuje hipotezę normy administracyjnoprawnej, zatem nie może być oceniania przez sąd powszechny na zasadach i z zastosowaniem przepisów K.p.a. Postanowienie to Sąd oparł na art. 464 § 1 K.p.c. Postanowieniem z dnia [...] sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, jako miejscowo właściwemu do jej rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należy uznać za uzasadnioną. Granice właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez te sądy zostały określone wprost w art. 184 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Z postanowieniami art. 184 Konstytucji skorelowany został art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), w świetle którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Przedstawione wyżej unormowania skłaniają do tezy, że rozpoznawanie spraw, polegające na kontroli działalności administracji publicznej, powinno być powierzone sądom administracyjnym, a nie sądom powszechnym. Nie oznacza to jednak, że w określonych sprawach, które mają swój początek w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów prawa administracyjnego, nie można przekazać takiej sprawy na drogę postępowania przed sądami powszechnymi, jeżeli wynika to z aktu rangi ustawowej. Przykładu tego dostarczają m.in. przepisy regulujące sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, w tym K.p.c. oraz ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137, poz. 887 ze zm. – tekst odnoszący się do rozpatrywanej sprawy). Instytucją, do zadań której należy m.in. realizacja przepisów o ubezpieczeniach społecznych jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych (art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). W zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68 – 71, Zakładowi przysługują środki prawne właściwe organom administracji publicznej (art. 66 ust. 4). Zakład wydaje decyzje w sprawach indywidualnych (art. 83 ust. 1). Wreszcie art. 31 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, do należności z tytułu składek, odsyła do odpowiedniego stosowania ustawy Ordynacja podatkowa. Powyższe uregulowania świadczą o tym, że postępowanie prowadzone przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma wprawdzie cechy postępowania administracyjnego, ale – zgodnie z art. 83 ust. 2 wymienionej ustawy – odwołanie od decyzji Zakładu przysługuje do właściwego sądu "w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego". Owo generalne odesłanie do stosowania wprost przepisów K.p.c. wskazuje jednoznacznie, że decyzje wydane przez ZUS, w zakresie spraw indywidualnych, nie podlegają weryfikacji przez sądy administracyjne, które prowadzą postępowanie wyłącznie w oparciu o ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Właściwość sądów powszechnych do rozpatrywania odwołań od decyzji ZUS wydanych w sprawach ubezpieczeń społecznych, a także zasady prowadzenia tego postępowania określone zostały w Dziale III Tytułu VII K.p.c. (Postępowanie z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych). W ocenie zatem składu orzekającego, nie ulega wątpliwości, że rozpatrywana sprawa, jako należąca do kategorii spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, podlega rozpatrzeniu przez sąd powszechny. Okoliczność, że do oceny decyzji z zakresu ubezpieczeń społecznych, wydanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, należy stosować przepisy prawa materialnego, mieszczące się w systemie prawa administracyjnego, nie przesądza automatycznie o wykluczeniu w tych sprawach jurysdykcji sądów powszechnych. Ustawodawca, decydując się na przyznanie sądom powszechnym jurysdykcji w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, miał zapewne na uwadze ich inne zadania, niż sądów administracyjnych. Sąd powszechny bowiem przejmuje sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia. Natomiast w wypadku kontroli działalności administracji publicznej wykonywanej przez sądy administracyjne sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością określonego organu administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu. Zadanie sądu administracyjnego polega na dokonaniu kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej nie przyjmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu. Jednakże, w świetle postanowień art. 200 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego sąd, który stwierdzi swą niewłaściwość, przekaże sprawę sądowi właściwemu. W § 2 art. 200 K.p.c. Ustawodawca stwierdził z kolei, że sąd, któremu sprawa została przekazana, jest związany postanowieniem o przekazaniu sprawy. Nie dotyczy to wypadku przekazania sprawy sądowi wyższego rzędu [...]. Bezsporne jest to, że w wymienionym przepisie chodzi zarówno o właściwość miejscową, jak i rzeczową. W ocenie składu orzekającego, użycie w art. 200 K.p.c. ogólnego określenia "sąd właściwy", odnosi się do jednego z typów sądów, o których mowa w art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, tzn. Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych oraz sądów wojskowych. W efekcie zatem postanowień art. 200 § 2 zdanie pierwsze, sąd któremu sprawa została przekazana jest związany postanowieniem o przekazaniu sprawy, nawet jeżeli jest to sąd innego rodzaju, chyba że przepis szczególny zezwoli temu sadowi na uchylenie się od rozpatrzenia takiej sprawy. Z regulacją tą wiąże się przepis art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w świetle którego, jeżeli w sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy, to sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu niewłaściwości tego sądu. W konsekwencji powyższych unormowań, sąd administracyjny jest związany postanowieniem Sądu Okręgowego w P. o przekazaniu sprawy do rozpoznania sądowi administracyjnemu. Z kolei, stosownie do art. 59 § 2 w związku z § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach jest związany postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. o przekazaniu sprawy według właściwości miejscowej. W literaturze podkreśla się, że sąd administracyjny nie może odrzucić skargi w sprawie, w której sąd powszechny przyjął, że brak drogi sądowej, ale tylko wtedy, jeżeli stwierdzi, że skarga dotyczy takich działań lub bezczynności administracji, w których jest mowa w art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a równocześnie nie dotyczy spraw, o których mowa w art. 5 tejże ustawy (por. T. Woś, H. Knysak-Molczyk, M. RomańskaL Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, s. 288). W rozpatrywanym przypadku skarga (nazwana odwołaniem) dotyczy decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1) oraz nie mieści się w katalogu włączeń z jurysdykcji sądów administracyjnych, określonym w art. 5 wymienionej ustawy. Powyższe względy spowodowały, że Sąd zadecydował o rozpatrzeniu spornej sprawy, z tym że w oparciu o przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zauważyć zatem należy, że strona wniosła skargę, nazwaną odwołaniem, na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] o odmowie wznowienia postępowania, w sprawie ustalenia jej odpowiedzialności, jako Prezesa Zarządu Spółki z o.o. A za zobowiązania tej spółki z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Decyzja z dnia [...] oparta została na art. 83a i 83b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w związku z art. 145 K.p.a. Strona zamierzała w ten sposób doprowadzić do korzystnego dla siebie wzruszenia decyzji ustalającej jej odpowiedzialność, a wydanej przez ZUS w dniu [...] w oparciu o art. 116 ustawy Ordynacja podatkowa. Uprzednio strona odwoływała się od tej samej decyzji z dnia [...] do Sądu Okręgowego w C., który odwołanie to oddalił (oddalona została też apelacja od wyroku Sądu Okręgowego w C.). Zgodnie z art. 83a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych prawo lub zobowiązanie stwierdzone decyzją ostateczną Zakładu ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub zobowiązanie (ust. 1). Decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2). Z kolei w art. 83a ust. 3 postanowiono, że w sprawach rozstrzygniętych orzeczeniem właściwego sądu Zakład, na podstawie dowodów lub okoliczności, o których mowa w ust. 1: 1) wydaje we własnym zakresie decyzję przyznającą prawo lub określającą zobowiązanie, jeśli jest to korzystne dla zainteresowanego; 2) występuje do właściwego sądu z wnioskiem o wznowienie postępowania przed tym organem, gdy z przedłożonych dowodów lub ujawnionych okoliczności wynika, że prawo nie istnieje lub zobowiązanie jest wyższe niż określone w decyzji. Powołany przepis art. 83a przewiduje zatem możliwość uruchomienia dodatkowego trybu umożliwiającego weryfikację ostatecznej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, przy czym rozróżniono tu dwie sytuacje faktyczne: - sytuację, w której wydana uprzednio decyzja ZUS stała się ostateczna, a strona nie odwoływała się od niej do sądu, - sytuację, w której sprawa związana z wydaną decyzją ZUS została rozstrzygnięta orzeczeniem właściwego sądu. Ponieważ w rozpatrywanym przypadku decyzja ZUS z dnia [...] została zaskarżona do Sądu Okręgowego w C. i wydany został w tej sprawie w dniu [...] wyrok, a apelację od niego oddalił Sąd Apelacyjny w K. wyrokiem z dnia [...], zastosowanie ma drugi z wymienionych przypadków, a więc regulacja art. 83a ust. 3. Przepis ten przewiduje również dwie sytuacje, w wypadku przedłożenia nowych dowodów lub ujawnienia okoliczności istniejące przed wydaniem decyzji ZUS, które mają wpływ na to prawo lub zobowiązanie. W pierwszym wypadku ZUS może samodzielnie wydać decyzję przyznającą prawo lub określającą zobowiązanie, jeżeli jest to korzystne dla zainteresowanego (art. 83a ust. 3 pkt 1), w drugim – jeżeli stwierdzone zostanie istnienie zobowiązania wyższego niż określonego w decyzji – ZUS występuje do właściwego sądu o wznowienie postępowania (art. 83a ust. 3 pkt 2). Z uzasadnienia kolejnego środka odwoławczego wniesionego przez stronę od decyzji z dnia 8 sierpnia 2003 r. wynika, że podstawą jego rozpatrzenia winien być art. 83a ust. 3 pkt 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt II UZP 15/05 (OSNP 2006/17-18/276). Art. 83a ust. 3 pkt 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym prawa lub zobowiązania ustalone prawomocnym wyrokiem stwarza możliwość ponownej weryfikacji przez organ ubezpieczeń społecznych na korzyść zainteresowanego, po ponownym rozpoznaniu sprawy, na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu. Sąd Najwyższy w wymienionej uchwale wyraził pogląd, że traktowanie tego uproszczenia jako regulacji ustanawiającej "bardziej względne" warunki wznowienia postępowania sądowego jest jednak nietrafne, gdyż do uruchomienia tej instytucji procesowej w ogóle wówczas nie dochodzi. Z tych tez względów za niezasadne należy uznać powołanie się przez ZUS w zaskarżonej decyzji na art. 145 K.p.a., regulujący ogólne przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Przepis ten nie ma w tym wypadku zastosowania, a zatem do rozpatrzenia wniosku strony o ponowne przeprowadzenie postępowania nie mogą być brane pod uwagę przesłanki wznowieniowe z K.p.a. Następuje tu ponowne rozpoznanie sprawy przez organ ubezpieczeń społecznych w ramach swoistej instytucji stworzonej i rozwiniętej w systemie prawa ubezpieczeń społecznych, przypisanej wyłącznie organom ubezpieczeń społecznych i praktykowanej w tych sytuacjach, w których przesłanki prawa istniejące w chwili wyrokowania są oceniane przez organ ubezpieczeń społecznych korzystnie dla zainteresowanego, w świetle nowych dowodów lub ujawnionych okoliczności. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ZUS tylko w jednym zdaniu stwierdził, że załączone do wniosku strony, nazwanego odwołaniem (z dnia [...]) dowody w postaci zawiadomień o zwołaniu nadzwyczajnych zgromadzeń wspólników spółki, "nie stanowią wystarczającego materiału uzasadniającego wznowienie postępowania". W żaden sposób nie ustosunkowano się natomiast do treści wniosku strony, nazwanego odwołaniem, a także nie wskazano dlaczego przedłożone przez stronę dokumenty nie mogą zostać uznane za nowe dowody w sprawie lub nowe okoliczności mające wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak już powyżej wskazano wniosek strony uruchamia szczególny tryb postępowania, regulowanego art. 83a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a nie postępowanie wznowieniowe, o którym mowa w K.p.a. W razie wątpliwości organ winien w pierwszej kolejności ustalić, jaka jest istota żądania strony oraz zapewnić jej czynny udział w postępowaniu. Zakład Ubezpieczeń Społecznych obowiązany będzie do przeprowadzenia ponownego postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku strony, a w wypadku stwierdzenia braku określonych w art. 83a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przesłanek wzruszenia decyzji z dnia 8 marca 2003 r., w trybie art. 83a ust. 3 pkt 1, okoliczność ta winna znaleźć rzetelne uzasadnienie w wydanej decyzji. Braku tego nie może usunąć sąd administracyjny, w toku postępowania sądowoadministracyjnego z przyczyn, które powyżej zostały wyjaśnione. Stąd też, przy braku możliwości skorzystania przez ten Sąd z środków procesowych przysługujących sądowi powszechnemu, wyrażone w Konstytucji RP zasady sprawiedliwości, czy też praworządności mogą znaleźć realizację, jedynie w wypadku ponownego rozpatrzenia wniosku strony przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych i wydania decyzji zgodnej z dokonaną powyżej interpretacją art. 83a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Jeszcze raz należy podkreślić, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje, od których przysługuje odwołanie do właściwego sądu powszechnego. W związku z tym, w decyzji, która zapadnie w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, ZUS powinien pouczyć stronę o uprawnieniu do wniesienia odwołania do właściwego sądu powszechnego. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej, z mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sprowadza się do badania przez sądy administracyjne działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że zaskarżone rozstrzygnięcie podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, względnie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. nr 153, poz. 1270). Dokonując kontroli we wskazanym zakresie Sąd stwierdził, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 83a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy.. W sumie zatem, mając na uwadze podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję w całości, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).