I SA/Gl 564/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Randak po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w G. na czynność Zarządu Powiatu [...] w przedmiocie obliczenia miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia dotyczącą lat 2010-2011 p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Skarżąca Spółka, będąca organem prowadzącym szkołę niepubliczną, podniosła w skardze, że podczas obliczania miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia Zarząd Powiatu naruszył art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), przyjmując niewłaściwą podstawę do ustalenia wysokości dotacji. Skarga została wniesiona dnia 22 kwietnia 2015 r. (data nadania). Do skargi załączono wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 16 lutego 2015 r., odpis odpowiedzi udzielonej na to wezwanie (pismo z dnia 20 marca 2015 r.) oraz dokumentację dotyczącą ustalenia stawki dotacji, w tym odpis pisma Starosty z dnia 9 lutego 2015 r., informującego, że w latach 2010-2011 Zarząd Powiatu nie podejmował uchwał w tym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o jej oddalenie. Organ powołał się na orzecznictwo Sądu Najwyższego, w świetle którego roszczenia podmiotów prowadzących niepubliczne szkoły o zapłatę z tytułu wadliwego obliczenia dotacji powinno być rozpoznawane w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Zwrócił zarazem uwagę na orzeczenia sądów administracyjnych, przyjmujące, że czynność obliczenia i wypłaty należnej dotacji ma charakter techniczny i księgowo-rachunkowy i jako taka nie może być kwalifikowana jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Organ został dwukrotnie wezwany do uzupełnienia akt administracyjnych poprzez nadesłanie dokumentacji obrazującej w szczególności podjęcie zaskarżonej czynności. W odpowiedzi na to wezwanie przedłożono m.in. odpisy umów zawartych pomiędzy Powiatem a skarżącą Spółką dnia 11 lutego 2010 r. "na okres od 1 stycznia 2010 roku do 31.12.2010 roku" i dnia 17 lutego 2010 r. "na okres od 1 stycznia 2011 roku do 31.12.2011 roku" w sprawie współdziałania w realizacji zadań powiatu. Powiat zobowiązał się w nich do udzielenia dotacji na jednego ucznia w wysokości i na zasadach określonych w umowie. W § 8 obu umów zastrzeżono, że spory mogące wyniknąć przy wykonywaniu postanowień umowy rozstrzygać będzie wskazany w umowie sąd powszechny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zasadniczą kwestię, jaką należy rozważyć w niniejszej sprawie, stanowi problem zamykający się w pytaniu o to, czy wniesiona w niej skarga jest dopuszczalna jako dotycząca aktu lub czynności, które podlegają kognicji sądów administracyjnych. Organ w tym zakresie opowiedział się stanowczo za odpowiedzią przeczącą, odwołując się do poglądów judykatury, że czynność obliczenia i wypłaty dotacji dla podmiotów prowadzących szkoły niepubliczne należy do właściwości sądów powszechnych. Zagadnienie to wcale nie przedstawia się jednak tak jednoznacznie, jak wynika to z odpowiedzi na skargę. W doktrynie zauważa się, że jest ono źródłem poważnych, dotąd nie rozstrzygniętych rozbieżności pomiędzy sądami powszechnymi oraz Sądem Najwyższym a sądami administracyjnymi, nazywanych wręcz pozytywnym sporem kompetencyjnym (zob. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, LEX 2013 uwaga 2 do art. 90). Sąd Najwyższy zmienił swoje wcześniejsze stanowisko, wykluczające w omawianych sprawach drogę sądową przed sądami powszechnymi, uznając w wyroku z dnia 3 stycznia 2007 r., IV CSK 312/06 (LEX nr 277299), że przyznanie ex lege dotacji, o których mowa w art. 90 ustawy o systemie oświaty, kreuje pomiędzy udzielającym dotacji a jej beneficjentem stosunek prawny o cechach zbliżonych do zobowiązania. Zaznaczył, że oba te podmioty nie pozostają w relacjach podległości oraz że w ustawie nie przewidziano potrzeby władczego orzekania w przedmiocie dotacji. Niemniej w judykaturze sądów administracyjnych też nastąpiła tego rodzaju zmiana; nawet analiza orzeczeń przywołanych w odpowiedzi na skargę dowodzi, że nie we wszystkich w nich przyjęto, iż działania organów w rozpatrywanych sprawach nie mogą być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Organ wymienił mianowicie także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 322/13 (LEX nr 1321419), zgodnie z którym obliczenie wysokości dotacji i jej wypłacenie dla placówki niepublicznej jest podlegającą wspomnianej kontroli czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.,. Sprzeczność tego postanowienia z przytoczonymi wyżej zapatrywaniami Sądu Najwyższego jest wszelako pozorna. Otóż Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł, że w rozpoznawanej przez niego sprawie nie zawarto umowy określającej tryb ustalania i rozliczania dotacji, konstatując, że ze względu na brak stosunku obligacyjnego bezzasadne byłoby odsyłanie stron na drogę postępowania cywilnego. Analogiczny pogląd wypowiedziano zresztą także w postanowieniu składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II GPS 7/08 (ONSAiWSA 2009, nr 3, poz. 5), którym odmówiono podjęcia uchwały w sprawie zagadnienia prawnego wyrażonego w pytaniu tego Sądu o to, czy obliczenie wysokości dotacji i jej przekazanie placówce niepublicznej stanowi podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego akt lub czynność w znaczeniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 14 stycznia 2009 r. Sąd nie zgodził się z tezą, że wysokość dotacji wynika dokładnie z samej ustawy. Jego zdaniem ustawa przewiduje jedynie przesłanki ustalenia wysokości dotacji, które wymagają konkretyzacji. Konkretyzacja ta może nastąpić bądź jako czynność wykonania zobowiązania wynikającego z umowy, regulującej tryb udzielania i rozliczania dotacji, bądź w drodze jednostronnego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, wyłącznie na podstawie zasad sformułowanych w ustawie. Tymczasem w niniejszej sprawie przedłożono odpisy umów, które nie tylko wskazują metodę obliczenia dotacji i precyzują jej wysokość, ale i przekazują spory wynikłe w tym zakresie do kognicji sądu powszechnego. Jednocześnie ani strona skarżąca, ani organ, do którego dwukrotnie wystosowywano wezwania w tej materii, nie zindywidualizowali aktu organu jednostki samorządu terytorialnego czy jego czynności konkretyzujących sporną stawkę dotacji. Nie oznaczono więc przedmiotu zaskarżenia, poprzez podanie daty jego podjęcia czy numeru. W konsekwencji podważono sposób, w jaki organ wywiązał się ze zobowiązania przyjętego w umowie, a nie jego władczy, jednostronny akt, który mógłby być poddany kontroli sądu administracyjnego. Podsumowując skarga jest niedopuszczalna, gdyż niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i dlatego należy ją odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Na marginesie zauważyć wypada, że takie samo rozstrzygniecie trzeba byłoby podjąć, gdyby stawka dotacji była określona nie w umowie, lecz poprzez jednostronną czynność organu. Czynność tego rodzaju kwalifikuje się przecież w orzecznictwie jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a stosownie do art. 52 § 3 P.p.s.a. skargę na tę formę działania administracji publicznej można wnieść po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, dokonanym na piśmie w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu czynności. W rozpatrywanej sprawie zaś wezwanie to wystosowano dopiero pismem z dnia 16 lutego 2015 r.