I SA/Gl 585/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Randak, Sędziowie WSA Wojciech Gapiński, Dorota Kozłowska (spr.), Protokolant Dominika Zabielska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2017 r. sprawy ze skargi I. K., R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w trybie wznowienia postępowania decyzji ostatecznej w sprawie podatku od nieruchomości na 2014 r. uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] r., [...], na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 613, dalej: O.p.) oraz art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856) i § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. Nr 198, poz. 1925) po rozpatrzeniu odwołania R. K. (dalej: podatnik, skarżący), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta J. (dalej: organ pierwszej instancji) z dnia [...] r., nr [...], w sprawie odmowy uchylenia decyzji z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie podatku od nieruchomości na rok 2014. Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] r., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia I. K. i R. K. (dalej: podatnicy, skarżący) podatku od nieruchomości na rok 2014. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożył podatnik, podnosząc, że błędy urzędników organu pierwszej instancji, które zaistniały podczas wydawania decyzji można podzielić na merytoryczne i proceduralne - formalne. I właśnie te błędy formalne są przyczyną odwołania, gdyż w świetle litery prawa, ze względu na owe błędy, decyzja administracyjna nie może się ostać w obiegu prawnym. Wyjaśnił, że jego dwa domy, które wybudował na działce nr [...] powstały za pozwoleniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a każda strona projektu została podbita pieczęcią przez służby konserwatorskie. Jego zdaniem całkowicie nietrafnym i sprzecznym z prawdą jest stwierdzenie organu pierwej instancji, iż razem z żoną nie przykładali należytej staranności w dbaniu o rzekomo zabytkową parcelę i o budynki na niej powstałe. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy najpierw wskazał, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową dającą możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy podatkowej zakończonej ostateczną decyzją (od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku postępowania), jeżeli postępowanie, w którym została ona wydana, było dotknięte wadą (przesłanki wznowienia) określoną w art. 240 O.p. W rozpoznawanej sprawie podatek od nieruchomości za 2014 r. został ustalony decyzją z dnia [...] r. w wysokości [...] zł. Przedmiotem opodatkowania były: budynek mieszkalny o powierzchni 331,17 m2, budynki związane z działalnością gospodarczą o powierzchni 184,51 m2, garaż w budynku mieszkalnym o powierzchni 20m2, grunty pozostałe - tereny mieszkaniowe o powierzchni 1.610 m2, grunty pozostałe - niezabudowane o powierzchni 4.600 m2, budynki pozostałe o powierzchni 150,78 m2. Natomiast grunty pozostałe - drogi o powierzchni 1.319 m2 i grunty zadrzewione i zakrzewione o powierzchni 9.311 m2 zwolniono od podatku. Podatnik pismem z dnia 22 kwietnia 2014 r. zwrócił się do organu pierwszej instancji o zwrot podatku od nieruchomości z lat poprzednich wraz z należnymi odsetkami, podnosząc, że od lat płaci terminowo podatki w pełnym wymiarze a nieruchomość - działka nr [...] jest wpisana do Rejestru Zabytków [...], a od nieruchomości zabytkowych nie płaci się podatku. Kolejnym pismem z dnia 18 maja 2014 r. podatnicy wnieśli o zwrot podatku od nieruchomości za wcześniejsze lata wraz z należnymi odsetkami oświadczając, że działka nr [...] jest wpisana do rejestru zabytków w związku z czym nie powinno się od niej odprowadzać podatku od nieruchomości. Organ pierwszej instancji najpierw decyzją z dnia [...] r. odmówił wznowienia postępowania podatkowego w przedmiocie uchylenia decyzji ustalających podatek od nieruchomości za lata 2009-2014 stwierdzając, że nie zaistniały przesłanki do zwolnienia od opodatkowania nieruchomości, będących własnością podatników, wskazane w art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (obecnie t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 716 z późn. zm., dalej: u.p.o.l.). W wyniku wniesionego odwołania decyzja ta została decyzją organu odwoławczego z dnia [...] r. uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Następnie organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...]r., a następnie przeprowadził postępowanie wyjaśniające co do przesłanek wznowienia i decyzją z dnia [...] r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] r., nr [...], dotyczącej wymiaru podatku od nieruchomości za 2014 r. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 240 § 1 pkt 5 O.p. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 ust. 1 pkt 6 u.p.o.l. zwalnia się od podatku od nieruchomości grunty i budynki wpisane indywidualnie do rejestru zabytków, pod warunkiem ich utrzymania i konserwacji, zgodnie z przepisami o ochronie zabytków, z wyjątkiem części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Do zastosowania zwolnienia z mocy art. 7 ust. 1 pkt 6 u.p.o.l. konieczne jest zatem - obok wpisania nieruchomości indywidualnie do rejestru zabytków - jej utrzymanie i konserwacja, zgodnie z przepisami o ochronie zabytków. Kontrolę przestrzegania tego obowiązku sprawuje wojewódzki konserwator zabytków i to właśnie ten organ winien zająć stanowisko odnośnie należytego utrzymania nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Natomiast z akt nie wynika, by przedmiotowa nieruchomość była utrzymywana i konserwowana zgodnie z przepisami o ochronie zabytków. Z pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] r., nr [...] [...], wynika jedynie, że przedmiotowa nieruchomość nie może zostać uznana za utrzymywaną zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków. Dlatego też zwolnienie od podatku od nieruchomości nie przysługuje. Natomiast podniesione przez podatnika w odwołaniu okoliczności, że dwa domy, które zostały wybudowane na działce nr [...] powstały za pozwoleniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a każda strona projektu została podbita pieczęcią przez służby konserwatorskie nie są wystarczające do zastosowania omawianego zwolnienie. Warunkiem zastosowania zwolnienia z art. 7 ust. 1 pkt 6 u.p.o.l. jest bowiem utrzymywanie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków zgodnie z przepisami o ochronie zabytków, co w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca. Organ odwoławczy podkreślił, że rozpatruje sprawę w trybie wznowienia postepowania, a zatem może oceniać sprawę ponownie tylko w takim zakresie, jaki wynika z przesłanki wznowienia. W tym przypadku jest to okoliczność dotycząca zwolnienia nieruchomości z podatku na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 6 u.p.o.l. Nie może natomiast dokonywać ponownych ustaleń i oceny materiału dowodowego raz już ocenionego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w tej części, która wykracza poza ramy wyznaczone przesłanką wznowienia. W skardze na decyzję organu odwoławczego, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący nie sformułowali konkretnych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego czy procesowego, ani nie wskazali ich podstawy prawnej. Niemniej skarżący podnieśli, że organ pierwszej instancji powinien zwrócić się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., czy w danym okresie podatkowym, którego dotyczy decyzja jako właściciele dokonali jakichkolwiek uchybień, dbając o nieruchomości zabytkowe i na czym te uchybienia polegały. Dalej skarżący podnosili że dwa domy, które wybudowali na działce nr [...] powstały za pozwoleniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a każda strona projektu została podbita pieczęcią przez służby konserwatorskie. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków podczas budowy nieruchomości ingerował w prowadzone prace budowlane. W jednym z budynków zostały zmienione wszystkie okna i drzwi, gdyż konserwator zażyczył sobie, aby były wykończone tzw. łukiem [...]. W związku z tą sytuacją każde okno i drzwi kosztowały o 30% więcej, a wybudowanie otworów okiennych i drzwiowych kosztowało o 20% więcej. Zalecono wstawienie do okien szprosów, podyktowano kolor elewacji, która została obita deskami nawiązującymi do zabudowy, a konkretnie do tzw. muru pruskiego. Tak więc, zdaniem skarżących, całkowicie nietrafnym i sprzecznym z prawdą jest stwierdzenie organu pierwszej instancji, iż razem z żoną nie przykładali należytej staranności w dbaniu o rzekomo zabytkową parcelę i o budynki na niej powstałe. Na koniec skarżący podnieśli, że obowiązkiem organu pierwszej instancji było wznowienie postępowania, uchylenie decyzji, która wymierzała podatek, a kolejnym krokiem powinien być zwrot podatku wraz z należnymi odsetkami. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: P.p.s.a.). Ponadto stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a., który w tej sprawie nie ma zastosowania). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań podkreślić trzeba, że wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem wzruszenia decyzji, odstępstwem od zasady trwałości - jednej z fundamentalnych zasad postępowania podatkowego. Wyrażona w art. 128 O.p. zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie nie tylko dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych, ale i dla całego istniejącego porządku prawnego. W systemie prawa polskiego każda ostateczna decyzja podatkowa korzysta z domniemania prawidłowości (legalności). Wszelkie decyzje ostateczne organów podatkowych, zgodnie z zasadą ich trwałości, mogą być weryfikowane zupełnie wyjątkowo, wyłącznie w określonych trybach nadzwyczajnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2010 r., sygn. akt I FSK 1867/09). Instytucja wznowienia postępowania ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i podjęcia ponownego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie podatkowe przed organem podatkowym było dotknięte choć jedną z kwalifikowanych wad procesowych wymienionych w art. 240 § 1 O.p. Podkreślić przy tym należy, że postępowanie wznowieniowe nie jest kontynuacją postępowania zwykłego i nie może być wykorzystane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji, gdyż inna jest waga zakresu naruszeń prawa uwzględnianych w tymże postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie wznowienie postępowania nastąpiło w oparciu o przesłanki, określone w art. 240 § 1 pkt 5 O.p. Zgodnie z tym przepisem podstawą wznowienia postępowania jest wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydal decyzję. W rozpoznawanej sprawie o wznowieniu postępowania zadecydowały okoliczności podnoszone przez skarżących w pismach z dnia 22 kwietnia 2014 r. oraz z dnia 18 maja 2014 r., skierowanych do organu pierwszej instancji, w których wskazali, że działki o nr [...] i [...], których są właścicielami wpisane są do rejestru zabytków i w związku z tym powinny być zwolnione od opodatkowania. Organ pierwszej instancji wznowił więc postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], postępowanie podatkowe zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie podatku od nieruchomości na rok 2014. Wznowienie postępowania dotyczyło dwóch działek: nr [...] własności skarżącego oraz nr [...] własności obojga skarżących. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 u.p.o.l. w brzmieniu obowiązującym także w 2014 r. zwalnia się od podatku od nieruchomości: grunty i budynki wpisane indywidualnie do rejestru zabytków, pod warunkiem ich utrzymania i konserwacji, zgodnie z przepisami o ochronie zabytków, z wyjątkiem części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Zatem z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że utrzymanie obiektu budowlanego zgodnie z przepisami o ochronie zabytków jest przesłanką jego zwolnienia z podatku od nieruchomości. Jeżeli zaś z zaświadczenia konserwatora zabytków wynika, że obiekt budowlany nie jest utrzymywany zgodnie z ustawą o ochronie zabytków, właściciel nie może skorzystać ze zwolnienia z podatku. W rozpoznawanej sprawie z pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] r., nr [...] [...], wynika jedynie, że działka nr [...] w myśl art. 5 ust. 1-5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie może zostać uznana za utrzymywaną zgodnie z zapisami powyższej ustawy. Natomiast [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. nie wypowiedział się w ogóle na temat utrzymania działki nr [...] zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zatem organy podatkowe, w tym organ odwoławczy, orzekały na niepełnym materiale dowodowym. Nie podjęły wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (oczywiście w zakresie jaki wynika z przesłanki wznowienia postępowania), czym naruszyły przepisy prawa procesowego: art. 122 O.p., a konsekwencji art. 187 O.p. Naruszenie wskazanych przepisów procesowych miało istotny wpływ na wynik sprawy. Brak pełnej informacji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. na temat utrzymania obu działek i posadowionych na nich budynków zgodnie z przepisami o ochronie zabytków powoduje, że organ odwoławczy nie mógł prawidłowo zastosować prawa materialnego - art. 7 ust. 1 pkt 6 u.p.o.l. Organ odwoławczy wydając decyzję ponownie uwzględni powyższe wskazania Sądu. Sąd nie zasądził na rzecz skarżących kosztów postępowania, gdyż nie złożyli oni wniosku o ich zasądzenie. Ponadto, w myśl art. 210 § 1 P.p.s.a. Sąd wskazuje, że strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.