I SA/Gl 586/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej (spr.), Sędzia NSA Przemysław Dumana, Sędzia WSA Dorota Kozłowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. z dnia [...] Nr [...]. 1. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. Inspektorat T. wniósł skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...], którym - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1015 ze zmianami; dalej: K.p.a.) oraz art. 17, art.18 i art. 59 § 2 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j. t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1619; dalej u.p.e.a.), utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. z dnia [...]., nr [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, prowadzonego wobec J. K. na podstawie tytułów wykonawczych tego Zakładu. 2. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym: 2.1. Organ egzekucyjny umorzył postępowanie prowadzone przeciwko zobowiązanemu w oparciu o 32 tytuły wykonawcze, obejmujące zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, ubezpieczenie społeczne oraz na Fundusz Pracy za lata 2004-2006. Jako podstawę prawą umorzenia wskazał art. 59 § 2 u.p.e.a. W uzasadnieniu przedstawił w pierwszej kolejności aktualny stan majątkowy zobowiązanego, a mianowicie, że nie prowadzi on działalności gospodarczej, którą zlikwidował w 2007 r., jest emerytem, a jego emerytura "po potrąceniach" wynosi [...]zł. Jest on głównym najemcą mieszkania spółdzielczego, w którym zameldowana jest jego żona oraz córka, która przebywa w N. Koszty utrzymania miesięcznie wynoszą: [...] zł czynsz i opłata za wodę, [...] zł opłata za prąd oraz [...] zł - za gaz. Następnie organ podał, że wobec zbiegu egzekucji sądowej i administracyjnej został wyznaczony przez sąd do prowadzenia łącznego postępowania w trybie egzekucji administracyjnej oraz opisał czynności podjęte w ramach tego postępowania. Nadmienił, że zobowiązany w 2009 r. złożył w Sądzie Rejonowym w B. wykaz majątku oświadczając, że nie posiada majątku, z którego można by prowadzić skuteczną egzekucję. Z tych ustaleń organ wyprowadził wniosek, że brak jest perspektyw do zaspokojenia w najbliższym czasie zaległych składek objętych tytułami wykonawczymi ZUS, co uzasadnia zakończenie postępowania egzekucyjnego w tej części przez jego umorzenie. Podkreślił przy tym, że zadaniem organu egzekucyjnego jest osiągnięcie celu egzekucyjnego w postaci zaspokojenia dochodzonych zaległości w możliwie krótkim czasie, natomiast nie znajduje uzasadnienia bezproduktywne przetrzymywanie tytułów wykonawczych tylko z tego powodu, że osiągnięcie tego celu może nastąpić w nieokreślonej bliżej przyszłości. W końcowej części uzasadnienia zawarto natomiast stwierdzenie, że: "z uwagi na prowadzoną egzekucję świadczeń emerytalnych proponuje się pozostawić tytuł wykonawczy nr [...] celem realizacji". 2.2. W zażaleniu na powyższe postanowienie ZUS zarzucił, że umorzenie postępowania egzekucyjnego nie jest uzasadnione w sytuacji, gdy zobowiązany od lipca 2007 r. pobiera świadczenie emerytalne z ZUS. Podkreślił, że jest wierzycielem korzystającym z pierwszeństwa w podziale wyegzekwowanych środków, nie może zatem zgodzić się na umorzenie postepowania egzekucyjnego dotyczącego wyłącznie składek na ubezpieczenie społeczne. 2.3. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ II instancji nie podzielił stanowiska ZUS i uzupełniając argumentację organu egzekucyjnego podał iż łączna kwota zaległości zobowiązanego wobec wszystkich dłużników wynosi ponad [...]zł, w tym wobec ZUS (według stanu na grudzień 2014 r.) – ponad [...]zł. W postępowaniu egzekucyjnym zastosowano skuteczny środek w postaci zajęcia emerytury, co daje miesięcznie kwotę [...]zł, podlegającą podziałowi między wierzycieli. Jest to zatem kwota niewspółmiernie niska w stosunku do wielkości zadłużenia, co oznacza, że wyegzekwowanie całej należności trwałoby około 285 lat. W tej sytuacji organ ocenił, że zasadnym było umorzenie postępowania w stosunku do większości tytułów egzekucyjnych na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. i pozostawienie do realizacji jednego z tych tytułów. Nadmienił przy tym, że postepowanie umorzono także w stosunku do części zobowiązań podatkowych, a nie tylko w odniesieniu do należnych składek na ubezpieczenie społeczne. Przywołał ponadto przepis art. 61 u.p.e.a., zgodnie z którym postępowanie umorzone na podstawie art. 59 § 2 tej ustawy może zostać ponownie wszczęte, gdy zostanie ujawniony majątek lub źródło dochodu zobowiązanego przewyższające kwotę wydatków egzekucyjnych oraz art. 36 § 1 u.p.e.a. uprawniający wierzyciela do żadania informacji i wyjaśnień od uczestników postepowania oraz informacji od organów admisniatcrji i innych jednostek w zakresie niezbędnym do wszczęcia ilub prowadzenia postepowania egzekucyjnego. Wskazał też, że Dyrektor Oddziału ZUS jest uprawniony do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie określonym w art. 19 § 4 u.p.e.a. W konkluzji organ uznał umorzenie postępowania egzekucyjnego zaskarżonym postanowieniem za mieszczące się w granicach właściwie pojętego uznania administracyjnego. 3. W skardze do Sądu ZUS wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zarzucił, że narusza ono art. 59 § 2 u.p.e.a. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację zawartą w zażaleniu, szczególnie akcentując, że nieuzasadnione jest umorzenie postępowania w zakresie należności z tytułu składek na ubezpieczenie, przy dalszym prowadzeniu postępowania w zakresie innych zobowiązań publicznoprawnych i cywilnoprawych. Wierzyciel zgadza się z tezą organów, że środki uzyskiwane z zajęcia emerytury nie doprowadzą do całkowitej realizacji zajęcia, ale w jego ocenie mogą doprowadzić do częściowego zmniejszenia się zadłużenia wobec ZUS. Brak jest zatem uzasadnienia dla uprzywilejowania innych wierzycieli, tym bardziej że niektóre z egzekwowanych należności znajdują się w dalszej kolejności zaspokojenia. Następnie skarżący stwierdził, że ma ustawowy obowiązek dochodzenia należności składkowych, wobec czego będzie musiał ponownie zainicjować postępowanie egzekucyjne, co doprowadzi do przekazania tego postępowania Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w B., a to na mocy art. 63 u.p.e.a., co spowoduje tylko powrót do stanu poprzedniego. 4. Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: 5. Skarga jest zasadna. 5.1. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny legalności działań organów w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 2 ustawy egzekucyjnej. Zgodnie z tym przepisem postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Umorzenie ma więc charakter fakultatywny, a na organie spoczywa obowiązek zbadania istnienia przesłanki umorzenia. Prawodawca używa bowiem zwrotu "w przypadku stwierdzenia". Badanie to może mieć w świetle art. 59 § 4 u.p.e.a. miejsce z urzędu lub na wniosek. Innymi słowy umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. każdorazowo wymaga uprzedniego przeprowadzenia kalkulacji stanowiącej podstawę stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Owa kalkulacja powinna być załączona do akt postępowania (por. P. Pietrasz, w: Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz do art. 59 § 2, System Informacji Prawnej LEX). Zatem podstawę faktyczną do podjęcia takiego rozstrzygnięcia stanowi prawidłowo wyjaśniony stan faktyczny związany z przesłanką umorzenia wynikającą z art. 59 § 2 u.p.e.a., z którego wynika zaistnienie bezskuteczności egzekucji. Oczywiście odmowa umorzenia postępowania egzekucyjnego może zachodzić także w sytuacji, gdy nie stwierdzono fakultatywnej przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego, jednak i w tym przypadku, aby podjąć skutecznie takie rozstrzygniecie niezbędne jest przeprowadzenie stosownego postępowania co do ustalenia istnienia przesłanki umorzenia z art. 59 § 2 u.p.e.a. Zgodnie bowiem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W wyroku z dnia 2 czerwca 2011 roku o sygn. akt II FSK 169/10 (opubl. LEX nr 1083008) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "umorzenie postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności pieniężnej w sytuacji, gdy postępowanie to nie doprowadzi do uzyskania kwoty przewyższającej koszty jego prowadzenia, następuje wedle uznania organów egzekucyjnych, które winny kierować się względami celowości. Organ egzekucyjny ma zatem prawo umorzenia postępowania gdy zaistnieje opisana wyżej przesłanka, nie ciąży na nim jednak w tym zakresie żaden obowiązek. Co więcej, umorzenie postępowania egzekucyjnego zgodnie z art. 59 § 2 u.p.e.a. może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy brak jest jakiegokolwiek majątku, z którego możliwe byłoby skuteczne przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego". Z kolei w wyroku z dnia 14 lipca 2010 roku o sygn. akt III SA/Wr 169/10 (opubl. LEX nr 675032) WSA we Wrocławiu podkreślił, że "generalną regułą egzekucji administracyjnej jest doprowadzenie do przymusowego wykonania obowiązku ciążącego na zobowiązanym. Organ egzekucyjny jest zobowiązany do podjęcia wszelkich środków przewidzianych w ustawie, by ten cel zrealizować. Zasadniczo nie jest też w tym zakresie ograniczony terminem. Oznacza to, że zastosowanie art. 59 § 2 u.p.e.a. wymaga stwierdzenia, że zobowiązany nie posiada środków przewyższających wydatki egzekucyjne oraz, że stan ten ma charakter definitywny, czyli w świetle obiektywnych okoliczności nie ma podstaw do uznania, że w przyszłości środki takie zostaną przez zobowiązanego zgromadzone. Osiąganie znikomego dochodu może być przeszkodą w skutecznym prowadzeniu czynności egzekucyjnych, nie uzasadnia ono jednak umorzenia postępowania. Ani niskie dochody, ani ich brak, nie przesądza o tym, że w przyszłości zobowiązany nie osiągnie żadnych innych dochodów, bądź nie zostanie ujawniony jego nowy majątek podlegający egzekucji". Zatem "organ egzekucyjny przed podjęciem rozstrzygnięcia na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. – regulacji przewidującej uznanie administracyjne, zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie istnienia przesłanki bezskuteczności egzekucji, gdyż tylko takie postępowanie pozwala na podjęcie zgodnego z prawem postanowienia w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zaniechanie wyjaśnienia istnienia przesłanki pozwalającej na umorzenie postępowania egzekucyjnego na dzień podejmowania postanowienia czyni wydane rozstrzygnięcie dowolnym, co implikuje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego" (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23 listopada 2011 r. o sygn. akt I SA/Bd 620/11 – opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX, nr 1094430). W rozpatrywanej sprawie organ egzekucyjny nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, a w szczególności nie przeprowadził kalkulacji stanowiącej podstawę stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Owa kalkulacja powinna być załączona do akt postępowania. Tymczasem w uzasadnieniu swojego postanowienia organ stwierdził, że jedynym źródłem utrzymania zobowiązanego od kilku lat jest świadczenie emerytalne, które "po potrąceniach" wynosi [...]zł oraz, że nie ma on żadnego innego majątku. Natomiast organ drugiej instancji uzupełnił opis stanu faktycznego o wskazanie, że kwota egzekwowana ze świadczenia emerytalnego wynosi [...]zł, co jest kwotą niewspółmiernie niską w stosunku do całości zadłużenia zobowiązanego. W postanowieniach organów obu instancji zabrakło jednakże rzetelnej oceny zasadniczej przesłanki zastosowania art. 59 § 2 u.p.e.a., a mianowicie – porównania wysokości kosztów egzekucyjnych do kwoty egzekwowanej. Z analizy załączonych do akt dokumentów z postępowania egzekucyjnego wynika, że wysokość tych kosztów, poniesionych w związku z realizacją poszczególnych tytułów wykonawczych wystawionych przez ZUS jest stosunkowo niewielka. Nie przedstawiono jednak żadnego zbiorczego wyliczenia zarówno kosztów już poniesionych jak i przewidywanych. Kalkulacja w powyższym zakresie musi być precyzyjna, tak aby ocena stanowiąca podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego w odniesieniu do znacznej części należności ZUS, nie nosiła cech dowolności. Organy nie wyjaśniły także dlaczego tylko jeden tytuł wykonawczy pozostawiły do dalszego egzekwowania i dlaczego w odniesieniu tylko do takiej (stosunkowo niewielkiej) części należności. Ma to szczególne znaczenie wobec zarzutu, że umorzenie postępowania objęło wyłącznie należności publicznoprawne z zakresu ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego. Wprawdzie organ odwoławczy nadmienił, że umorzono także postępowanie w odniesieniu do części należności podatkowych, ale ani strona skarżąca ani Sąd nie miały możliwości zbadania, czy i w jakim zakresie rzeczywiście to nastąpiło, a zwłaszcza, czy w sposób właściwy i z zachowaniem stosownych proporcji (uwzględniających wszystkie tytuły wykonawcze objęte postępowaniem egzekucyjnym w odniesieniu do zobowiązanego) orzeczono o niecelowości dalszego jego prowadzenia. Powyższe braki należy ocenić jako naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść postanowienia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zgodnie z przepisami art. 7 i 77 § 1 K.p.a., które znajdują zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji na podstawie art. 18 u.p.e.a. – na organie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ponadto – stosownie do treści art. 80 K.p.a. – organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organy obu instancji orzekły w oparciu o nieustalone, a przynajmniej - nieudokumentowane, a więc nie poddające się kontroli sądowej, okoliczności faktyczne. Postępowanie wymaga zatem uzupełnienia we wskazanym wyżej zakresie i dokonania ponownej, rzetelnej oceny, czy w odniesieniu do zaległości składkowych uzasadnione jest umorzenie postępowania egzekucyjnego, a jeśli tak – to w jakiej ewentualnie części. Przy dokonywaniu tej oceny organ winien mieć także na uwadze, wskazane przez stronę skarżącą okoliczności prawne, nakazujące dochodzić spłaty wszystkich, nieprzedawnionych należności publicznoprawnych. W ocenie Sądu powyższe czynności winien przeprowadzić organ egzekucyjny pierwszej instancji. Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2012 r., poz.270 ze zmianami), orzekł p uchyleniu postanowień organów obu instancji.