I SA/Gl 606/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.), Sędziowie WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Wojciech Organiściak, Protokolant Mikołaj Machowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A. D. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie egzekucji należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS w Z. z dnia [...]r. nr [...] o odmowie umorzenia kosztów egzekucyjnych w kwocie [...] zł powstałych w postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych ZUS Oddział Z. Inspektorat T., obejmujących zaległości składkowe A. D. za lata 2009-2010. W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2000 r. nr 98, poz. 1701 ze zm.) oraz art. 18 i art. 64 e § 2 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą egzekucyjną. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podano na wstępie, że w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego, będący organem egzekucyjnym z upoważnienia art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej, Dyrektor Oddziału ZUS w Z. dokonał czynności egzekucyjnych, za co naliczył koszty egzekucyjne, o których mowa w art. 64 c tej ustawy. Wnioskiem z dnia 21 lutego 2011 r. A. D. zwrócił się do ZUS o umorzenie wszelkich zaległości wobec ZUS wraz z odsetkami. Nadto w dniu 10 marca 2011 r. do ZUS wpłynęło oświadczenie majątkowe zobowiązanego o stanie rodzinnym i majątkowym wraz z ponowną prośbą o umorzenie wszelkich należności łącznie z kosztami egzekucyjnymi. Dyrektor Oddziału ZUS w Z. postanowieniem z dnia [...]r. odmówił uwzględnienia wskazanego wyżej wniosku strony, gdyż stwierdził brak przesłanek pozwalających na umorzenie kosztów egzekucyjnych. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...]r., który przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o niezbędną dla wyniku sprawy dokumentację. W kolejnym postanowieniu z dnia [...]r. Dyrektor Oddziału ZUS w Z. ponownie odmówił uwzględnienia wniosku strony. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone postanowieniem Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...]r. ze wskazaniem na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego istotne dla wyniku sprawy okoliczności. Ostatnim wydanym w sprawie przez organ I instancji postanowieniem z dnia [...]r. Dyrektor Oddziału ZUS w Z. odmówił zobowiązanemu umorzenia kosztów egzekucyjnych w wysokości [...] zł przypadających na jego rzecz, dowodząc w obszernym uzasadnieniu braku przesłanek z art. 64 e § 2 ustawy egzekucyjnej, określających przypadki, w których organ egzekucyjny może zrezygnować z dochodzenia kosztów egzekucyjnych. W zażaleniu na to postanowienie A. D. powielił wcześniejszą argumentację i podniósł, że: - od 2006 r. bezefektywnie sądził się przez 2 lata z ZUS o przyznanie renty inwalidzkiej, - czynił starania o dotację finansową na rozpoczęcie działalności gospodarczej, a kiedy już ją podjął nie otrzymał z Urzędu Pracy żadnych środków, - rezultatem podjętego ryzyka był upadek firmy, do którego też znacznie przyczynił się kryzys gospodarczy w kraju, - jako inwalida z orzeczonym stopniem niepełnosprawności nie mógł nigdzie znaleźć zatrudnienia, w związku z czym jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Zobowiązany zauważył także, że jeżeli organ zarzuca mu kilkukrotne rozpoczynanie i przerywanie działalności gospodarczej, to powinien zwrócić uwagę na trendy w gospodarce. Nadmienił również, że w międzyczasie stan zdrowia jego żony uległ pogorszeniu, a jego stan zdrowia znalazł odzwierciedlenie w orzeczeniu o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności odpowiadającym drugiej grupie inwalidzkiej. W zażaleniu wskazano także, iż ZUS dzięki informacjom zawartym w oświadczeniach o stanie zadłużenia inwigilował nieczynne już konta bankowe, a obecnie twierdzi, że dokonuje z tych kont potrąceń na rzecz niezapłaconych kosztów egzekucyjnych. Wobec powyższej argumentacji zobowiązany wniósł o ponowne rozpatrzenie jego wniosku i umorzenie kosztów egzekucyjnych. W dalszych rozważaniach Dyrektor Izby Skarbowej w K. stwierdził, że bezsprzecznie organowi egzekucyjnemu, który dokonał konkretnych czynności egzekucyjnych zmierzających do zaspokojenia zaległości objętych tytułami wykonawczymi należne są koszty egzekucyjne przyznane przez ustawodawcę wg stawek u wysokości określonej w art. 64 ustawy egzekucyjnej. Poza sporem pozostaje w niniejszej sprawie, iż w postępowaniu egzekucyjnym skierowanym do majątku A. D., będący organem egzekucyjnym, z upoważnienia art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej, Dyrektor Oddziału ZUS w Z. dokonał skutecznych czynności egzekucyjnych, doręczając za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniach 12-13 maja 2010 r., 28 czerwca 2010 r. oraz 9 lutego 2011 r. odpisy tytułów wykonawczych wraz z zawiadomieniami z dnia 14, 17, 18 i 28 maja 2010 r., 16 czerwca 2010 r. oraz 24 stycznia 2011 r. o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci zajęcia rachunków w A S.A., B S.A., C S.A. oraz D S.A. Dalej organ II instancji zaakcentował, że generalnie koszty egzekucyjne powstałe w egzekucji administracyjnej podlegają zaspokojeniu przed innymi należnościami, co oznacza, że rezygnacja organu egzekucyjnego z ich dochodzenia może mieć miejsce tylko w przypadkach wymienionych w art. 64 e § 2 ustawy egzekucyjnej, przytoczonym w całości w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Następnie Dyrektor Izby Skarbowej w K. zaznaczył, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych ma charakter uznaniowy. Istotą zaś uznania administracyjnego – jak dalej wyjaśnił organ II instancji - nie jest swoboda oceny w danym stanie faktycznym sprawy, lecz konieczność przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego i rozważenie na jego podstawie wszystkich okoliczności w celu ustalenia przesłanek zastosowania instytucji umorzenia kosztów egzekucyjnych. Postępowanie takie przeprowadził Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z. podejmując działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dowodząc niezrealizowania się przesłanek wymienionych w art. 64 e § 2 ustawy egzekucyjnej. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej w K. argumenty zobowiązanego są ważne z punktu widzenia jego interesu, ale z pewnością nie przesądzają o nieściągalności należnych bezwzględnie kosztów egzekucyjnych. W ocenie organu II instancji za umorzeniem kosztów egzekucyjnych nie przemawia też ważny interes publiczny, a i ściągnięcie kosztów egzekucyjnych nie spowoduje niewspółmiernych wydatków egzekucyjnych. W dalszych wywodach zaskarżonego postanowienia Dyrektor Izby Skarbowej w K. zaakcentował, że czynności egzekucyjnych związanych z powstaniem objętych wnioskiem o umorzenie kosztów egzekucyjnych dokonano wskutek uchylania się A. D. od dobrowolnego uregulowania składek ubezpieczeniowych, co jest powinnością każdego płatnika. W tym kontekście nie leży w interesie publicznym obciążanie społeczeństwa odpowiedzialnością za niewywiązywanie się A. D. z ciążących na nim obowiązków. Organ II instancji wskazał także, iż zobowiązany uzyskuje dochody ze świadczenia wypłacanego przez ZUS, a więc obecnie nie jest przesądzona kwestia nieściągalności kosztów egzekucyjnych. Przeprowadzone postępowanie nie wykazało natomiast, żeby zobowiązany nie mógł ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej. W postępowaniu egzekucyjnym ograniczono bowiem kwoty podlegające potrąceniu, pozostawiając środki w wysokości wolnej od zajęcia i zabezpieczając dalszą egzystencję zobowiązanego. Podkreślono również, że Dyrektor Oddziału ZUS w Z. zastosował już wobec A. D. art. 64 e § 2 ustawy egzekucyjnej, umarzając w 2006 r. należne temu organowi egzekucyjnemu koszty egzekucyjne powstałe we wcześniejszym postępowaniu egzekucyjnym skierowanym do majątku zobowiązanego. W skardze na powyższe postanowienie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, A. D. wskazał na wstępie, że we wniosku o umorzenie kosztów egzekucyjnych powoływał się na trudną sytuację materialną swojej rodziny, Podniósł, że "od daty złożenia wniosku organ rentowy nie dokonał żadnej egzekucji, które upoważniały by do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Logika podpowiada: nie było egzekucji – nie ma kosztów egzekucyjnych. Samo zaś zajęcie (zablokowanie) nieczynnych kont bankowych, o których ZUS dowiadywał się z moich oświadczeń odnośnie stanu zadłużenia – nie spowodowało wpływu ani złotówki do kasy organu rentowego". W dalszych wywodach skarżący wyraził zdziwienie, że Dyrektor Izby Skarbowej w K. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] r., mimo że poprzednie rozstrzygnięcia uchylał, a sytuacja zobowiązanego nie uległa zmianie. Powołał się na swoją tragiczną sytuację, wywołane stresem znaczne pogorszenie stanu zdrowia (niewydolność układu krążenia), w oparciu o który orzeczono umiarkowany stopień niepełnosprawności (spodziewana jest zmiana tego orzeczenia na znaczny stopień niepełnosprawności, gdyż obecnie skarżący wymaga pomocy drugiej osoby). Podał także, iż jego żona ze względu na stan zdrowia po przebytej chorobie HM porusza się na wózku inwalidzkim i także nie jest samodzielna. W konkluzji skarżący wskazał, że opisana sytuacja w pełni uzasadnia umorzenie kosztów egzekucyjnych, czego skarżący oczekuje obecnie od Sądu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w K. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Nawiązując do argumentacji skargi wskazano, że zajęcia dokonane w bankach wprawdzie nie zostały zrealizowane, jednakże czynność tę uznać należy za skuteczną, uprawniającą do naliczenia za jej dokonanie kosztów egzekucyjnych. Przy czym - jak zaznaczył organ II instancji, zgodnie z wytycznymi zawartymi w art. 64 § 4 ustawy egzekucyjnej, naliczone zostały koszty za jedno zajęcie rachunku bankowego, mimo że zawiadomienia o zajęciu przyjęły A S.A., B S.A., C S.A. i D S.A. Na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. skarżący podtrzymał skargę i oświadczył, że jego sytuacja jest na tyle dramatyczna, że do końca życia nie będzie w stanie spłacić należności, których dotyczy niniejsza sprawa. Podkreślił, że jego stan zdrowia, a przede wszystkim konieczność opiekowania się żoną wyklucza podjęcie dodatkowego zatrudnienia. Podniósł również, że ZUS przyczynił się do tego, że nie uzyskał w odpowiednim momencie renty inwalidzkiej. Pełnomocnik organu odwoławczego, prawidłowo zawiadomionego o terminie posiedzenia, nie był obecny na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej". "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Stwierdzenie zatem, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Poddanym kontroli Sądu w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem Dyrektor Izby Skarbowej w K. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS w Z. z dnia [...] r. o odmowie umorzenia kosztów egzekucyjnych w kwocie [...] zł powstałych w postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych ZUS Oddział Z. Inspektorat T. obejmujących zaległości składkowe A. D. za lata 2009-2010. Nieuwzględniony przez organ egzekucyjny wniosek skarżącego dotyczył opłat pobieranych za dokonane czynności egzekucyjne. Polegały one (jak wskazano w zaskarżonym postanowieniu) na doręczeniu odpisów tytułów wykonawczych wraz z zawiadomieniami o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci zajęcia rachunków bankowych w D S.A., B S.A., C S.A. oraz A S.A. przyjętego przez wymienione banki i podlegały opłacie na mocy art. 64 § 1 pkt 4 ustawy egzekucyjnej niezależnie od skuteczności zastosowania tego środka egzekucyjnego. Opłaty te, zgodnie z art. 64 c § 1 tej ustawy stanowią koszty egzekucyjne, które obciążają zobowiązanego, albowiem są następstwem uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku i w konsekwencji konieczności wszczęcia przeciwko zobowiązanemu przymusu egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne oraz związana z nim konieczność funkcjonowania organu egzekucyjnego jest bowiem następstwem braku pożądanych zachowań zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 247/11, LEX nr 990234). Na mocy art. 64 e § 1 i § 2 ustawy egzekucyjnej organ może koszty te umorzyć, jeżeli: 1) stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej; 2) za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny; 3) ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne. Zaznaczyć trzeba, że rozpatrzenie wniosku zobowiązanego o umorzenie kosztów egzekucyjnych ma charakter uznaniowy, co wyraża się w zawartym przez ustawodawcę w art. 64 e § 1 ustawy egzekucyjnej stwierdzeniu, że organ "może" umorzyć koszty egzekucyjne. Organ po właściwym zweryfikowaniu okoliczności istotnych dla przesłanek uzasadniających umorzenie jest zatem uprawniony do swobodnego wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem postępowanie dowodowo – wyjaśniające i ocena stanu faktycznego sprawy są przeprowadzone poprawnie, to odmowa uwzględnienia wniosku o umorzenie kosztów egzekucyjnych nie narusza prawa. W konsekwencji sądowo-administracyjna kontrola rozstrzygnięć wydanych w oparciu o uznanie administracyjne ograniczona jest do oceny ich legalności (a nie słuszności) i odnosi się wyłącznie do poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych oraz prawidłowości zastosowanych do nich norm prawnych. (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 września 2005 r. sygn. akt VI SA/WA 173/05, LEX nr 192960). Sąd administracyjny rozpoznając skargi na decyzje uznaniowe bada zatem jedynie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II GSK 900/09, LEX nr 746317) i nie jest uprawniony do postulowanego w skardze umorzenia kosztów egzekucyjnych. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia według opisanych kryteriów skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że jest ono zgodne z prawem. Zarówno w zaskarżonym rozstrzygnięciu, jak i w utrzymanym nim w mocy postanowieniu Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z. z dnia [...] r. odniesiono dokonane w sprawie ustalenia dotyczące sytuacji życiowej skarżącego do przesłanek umorzenia kosztów egzekucyjnych, które jak podkreślono m.in. w wyroku NSA z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 668/11, LEX nr 1215555 nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Zasadnie ustalono, że skoro skarżący otrzymuje świadczenie emerytalne to nie zachodzi nieściągalność dochodzonego obowiązku. Zestawienie kwoty kosztów egzekucyjnych z wydatkami egzekucyjnymi związanymi z ich dochodzeniem wykluczyło stwierdzenie przesłanki określonej w art. 64 e § 2 pkt 3 ustawy egzekucyjnej. Organy obu instancji przyznały, że sytuacja zobowiązanego jest trudna, co wynika w szczególności z zestawienia bieżących dochodów prowadzonego wraz z małżonką gospodarstwa domowego ze stałymi podanymi przez stronę wydatkami (w tym kosztami leczenia) oraz wartością pozostałych do spłacenia zobowiązań. Dostrzeżono jednakże, iż skarżący posiada licznych wierzycieli cywilnoprawnych (u których zaciąga zobowiązania w kwotach znacznie przewyższających wartość należności objętych wnioskiem o umorzenie m.in. na porady prawne związane z toczącym się postępowaniem o umorzenie), które - jak sam podał w oświadczeniu z dnia 8 listopada 2011 r. - spłaca "częściowo – w miarę możliwości". W tym kontekście słusznie wskazano, że wierzyciele cywilnoprawni nie mogą być uprzywilejowani kosztem spłaty należności z tytułu kosztów egzekucyjnych, które podlegają zaspokojeniu w pierwszej kolejności. Stwierdzono zatem zasadnie, że sytuacja skarżącego uniemożliwia jednorazową spłatę zaległości objętych umorzeniem, jednakże nie jest wykluczone jej uregulowanie w niewielkich częściach wpłacanych przez dłuższy okres czasu. Odmowa uwzględnienia wniosku strony poparta została także rozważaniami dotyczącymi interesu publicznego, który przejawia się m.in. w podejmowaniu wszelkich działań zmierzających do zachowania płynności finansowej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Organy obu instancji zwróciły także uwagę na obowiązki osoby podejmującej działalność gospodarczą, wskazując, że za kilkuletnie okresy jej prowadzenia zobowiązany nie dokonał żadnych wpłat na rzecz ZUS, domagając się wielokrotnie ich umorzenia (co uwzględniono odnośnie kosztów egzekucyjnych oraz należności z tytułu składek za poszczególne miesiące 1999 r., 2000 r., 200 r. i okres od maja 2002 do stycznia 2005). Wobec powyższego stwierdzić należy, że odmowa uwzględnienia wniosku o umorzenie kosztów egzekucyjnych została wyczerpująco umotywowana. Nie negując trudnej sytuacji materialnej i życiowej skarżącego zasadnie stwierdzono, że nie zachodzi nieściągalność objętych wnioskiem należności, których ściągnięcie nie spowoduje niewspółmiernych wydatków egzekucyjnych i że za umorzeniem nie przemawia ważny interes publiczny. Organy obu instancji, wykazały także, iż regulowanie omawianych należności poprzez minimalne dobrowolne wpłaty nie spowoduje znacznego uszczerbku dla sytuacji finansowej skarżącego, którego egzystencja zabezpieczona jest poprzez ograniczenie potrąceń i pozostawienie do dyspozycji środków w wysokości wolnej od zajęcia. Za bezpodstawne uznać należy kwestionowanie przez skarżącego rozstrzygnięcia organu II instancji, skoro wszelkie wątpliwości wskazane w dwóch poprzednich postanowieniach organu II instancji uchylających postanowienia Dyrektora Oddziału ZUS w Z. zostały wyjaśnione. Organ I instancji zawarł w aktach sprawy pisma otrzymane od banków, do których skierowano zawiadomienia o zajęciu wierzytelności przysługujących skarżącemu, w których potwierdzono, że prowadzą one rachunki bankowe zobowiązanego. Wyjaśniono także, iż kwota objętych wnioskiem o umorzenie kosztów egzekucyjnych wynika z naliczenia opłaty za jedno zajęcie rachunku bankowego, pomimo, że zawiadomienia takie przyjęły cztery banki. Wobec wykazanej powyżej legalności zaskarżonego postanowienia skargę, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalono.