I SA/Gl 649/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Kołaczek Sędzia NSA Przemysław Dumana Asesor WSA Teresa Randak /sprawozdawca/ Protokolant Anna Charchuła po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi [...] Przedsiębiorstwa A w W. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ulgi płatniczej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. [...] Przedsiębiorstwo A wystąpiło do Prezydenta Miasta W. o odroczenie terminu płatności na dzień [...] r. i rozłożenie na 6 miesięcznych rat zobowiązań z tytułu podatku od nieruchomości za okres od kwietnia do grudnia 2003 r. w wysokości [...] zł. i drugiej raty podatku od środków transportowych w kwocie [...] zł. oraz umorzenia należnych odsetek. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił rozłożenia na raty zaległego podatku od nieruchomości i drugiej raty podatku od środków transportowych za 2003 r., oraz umorzenia odsetek od powyższych zaległości. Jak wskazał organ podatkowy Przedsiębiorstwo zostało na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych ( Dz. U. Nr 155, poz. 1287) objęte postępowaniem restrukturyzacyjnym w zakresie podatku od nieruchomości, a decyzją z dnia [...] r. określone zostały warunki tej restrukturyzacji, w tym bieżące regulowanie należności stanowiących dochód budżetu miasta w ustawowych terminach oraz uregulowanie zaległości powstałych po dniu 30 czerwca 2002 r. w nieprzekraczalnym terminie do dnia 28 lutego 2003 r. Przedsiębiorstwo kilkakrotnie nie wywiązywało się z określonych warunków restrukturyzacji. Biorąc zatem pod uwagę fakt, że strona kilkakrotnie korzystała z ulg w postaci odroczenia terminów płatności w celu poprawienia sytuacji finansowej, która jednak nie nastąpiła organ podatkowy odmówił udzielenia kolejnej ulgi wnioskodawcy. Od decyzji tej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyło Przedsiębiorstwo, przedstawiając sytuację finansową oraz obciążenia jakie poniosło w 2003 r. na rzecz Gminy i Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przedsiębiorstwo wskazało, że trudności z jakimi się boryka wynikają z konieczności wypłat trzymiesięcznych odpraw pracownikom zwalnianym, regresu w budownictwie, a także zadłużenie firmy przez poprzednie kierownictwo. Wskazując na wspólne ustalenia organu założycielskiego i przedstawicieli Miasta i Powiatu [...], Przedsiębiorstwo podniosło, że to właśnie deklarowana pomoc tych władz stała się przyczyną wycofania przez organ założycielski wniosku o ogłoszeniu upadłości firmy. Ponadto strona podniosła, że odmowa rozłożenia na raty zaległych podatków oraz umorzenia odsetek, będzie miała wpływ na dalszy byt Przedsiębiorstwa, przekreśla ona bowiem skorzystanie z ustawy o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych, co w konsekwencji doprowadzi do jej upadłości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...]utrzymało na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa ( Dz. U. Nr 137, poz. 926 z późn. zm.) decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że do umorzenia zaległości podatkowych wraz z odsetkami za zwłokę zastosowanie ma przepis art. 67 § 1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym organ podatkowy może umorzyć w całości lub części należności z tego tytułu przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym. Odroczenie terminów płatności i rozkładanie na raty podatku oraz odroczenie lub rozłożenie na raty zapłaty zaległości podatkowej wraz z odsetkami uregulowane zostało natomiast w art. 48 § 1 Ordynacji podatkowej. Organ odwoławczy wskazał, że wymienione przepisy mają charakter wyjątkowy, określają bowiem zasady przyznawania ulg, zatem zastosowanie ich wymaga wystąpienie szczególnych sytuacji, przy czym ocena, czy w indywidualnym przypadku zachodzą przesłanki udzielenia ulgi, pozostawiona została uznaniu organów podatkowych. Jak podniosło Kolegium, nawet ustalenie, iż istniały przyczyny uzasadniające ewentualne zastosowanie ulgi samo przez się nie zobowiązuje organu podatkowego do wydania decyzji uwzględniającej żądanie strony. Zastosowanie ulgi jest bowiem prawem, a nie obowiązkiem organu podatkowego. Tak więc decyzja negatywna nie narusza prawa materialnego zarówno wtedy, gdy ważny interes podatnika lub interes publiczny wystąpiły, jak i wtedy, gdy ich nie było. W przypadku gdy wnioskodawcą jest przedsiębiorca, to zgodnie z art. 67 § 1 a, umorzenie zaległości podatkowych czy odsetek za zwłokę, a także, zgodnie z art. 48 § 3 odroczenie terminu płatności oraz rozłożenie na raty zaległości podatkowej następuje zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców ( Dz. U. Nr 141, poz. 1177 z późn. zm.) oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy. Powołując się na § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 października 2002 r. w sprawie dopuszczalności pomocy doraźnej oraz pomocy na restrukturyzację przedsiębiorstw ( Dz. U. Nr 186, poz.1545), organ odwoławczy wskazał, że pomoc doraźna, do której zalicza się także odroczenie lub rozłożenie na raty płatności świadczeń pieniężnych, może być udzielona dla określonego przedsiębiorcy tylko raz. W ocenie Kolegium postępowanie podatkowe zostało przez organ podatkowy pierwszej instancji przeprowadzone prawidłowo, stronie zapewniono czynny w nim udział, decyzja została oparta o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, oceniony zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów i w granicach przysługującego uznania administracyjnego. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze Przedsiębiorstwo podniosło, że umorzenie należności objętych restrukturyzacją oraz rozłożenie na raty bieżących należności przyczyni się do poprawy wyniku finansowego skarżącego i przywróci zdolność konkurowania na rynku. Skarżący wskazał, że nie jest w stanie uiścić należności jednorazowo, bez znacznego uszczerbku swojej sytuacji finansowej. W ocenie skarżącego za rozłożeniem zaległości podatkowej na raty, a także odroczeniem terminu płatności przemawia ważny interes publiczny, ponieważ Przedsiębiorstwo zatrudnia około 60 osób, a więc jego likwidacja spowoduje wzrost bezrobocia, a ponadto Skarb Państwa utraci comiesięczne dochody w wysokości [...] tys. zł. z tytułu składek ubezpieczeniowych i podatku dochodowego od osób fizycznych. W zakończeniu skargi skarżące Przedsiębiorstwo wniosło o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd rozważył co następuje. Skarga - wbrew twierdzeniom w niej zawartym – nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem legalności, a więc zgodności działań administracji z obowiązującym prawem. W sytuacji, gdy sąd administracyjny stwierdzi, iż wydana decyzja narusza prawo, to zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) uchyla decyzję w części lub całości. Uchylenie decyzji następuje w przypadku gdy, nastąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, decyzja organu odwoławczego nie zawiera uchybień, które mogły by uzasadniać jej uchylenie. Odnosząc się do sformułowanego przez skarżące Przedsiębiorstwo zarzutu, iż organ pierwszej instancji z góry założył, iż skarżący nie spełni warunków restrukturyzacji nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Analiza ta prowadzi bowiem do wniosku przeciwnego, a mianowicie do nie wywiązywania się skarżącego z warunków tej restrukturyzacji, czego wyrazem są decyzje organu o zastosowaniu kolejnych ulg wobec Przedsiębiorstwa m.in. o rozłożeniu na raty zaległego podatku od nieruchomości za okres od lipca do grudnia 2002 r. oraz od środków transportowych za drugie półrocze 2002 r., o odroczeniu terminu zapłaty podatku od nieruchomości za pierwszy kwartał 2003 r. oraz od środków transportu za pierwsze półrocze 2003 r. Przedsiębiorstwo nie regulowało też dalszych należności z tytułu tych podatków, występując o kolejną ulgę podatkową. W tym stanie rzeczy zarzut skarżącego Przedsiębiorstwa w ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie. Argument skargi, dotyczący istnienia przesłanki ważnego interesu publicznego Sąd ocenił z punktu prowadzonego przez organy podatkowe postępowania w tej sprawie. Rację ma bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazując, że ocena dokonana przez organy podatkowe w przedmiocie udzielenia ulgi ma charakter natury słusznościowej, który wymyka się spod kontroli Sądu, w sytuacji, gdy podejmowane przez organy podatkowe działanie mieści się w ramach tzw. uznania administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, iż kontroli nie podlega uznanie samo w sobie, ale kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 09.01.2002 w sprawie III S.A. 830/00). Potwierdza to również doktryna. Wskazuje się, iż ocenie może podlegać legalność działania organu podatkowego, a nie natomiast zasadność i celowość odmowy (por. J. Kotecki – Odmowa umorzenia zaległości podatkowej – uznaniowość decyzji organów podatkowych, Doradca podatkowy, t. 2, 2000/3/58). Kontrolą sądu objęta zatem będzie ta część postępowania administracyjnego, która odnosi się do ustalenia przez organy podatkowe faktu istnienia interesu publicznego w rozpoznawanej sprawie. Należy podkreślić, że kwalifikacja, czy danemu podmiotowi organ powinien udzielić pomocy w utrzymaniu działalności gospodarczej, a tym samym ochronie przed zlikwidowaniem tej działalności, pociągającym za sobą wzrost bezrobocia, może być tylko oceniana z punktu widzenia celowości, zaś zakres sądowej kontroli administracji ogranicza się do kontroli pod względem zgodności z prawem. Ocena, czy celowe jest chronienie danego podatnika przed likwidacją prowadzonej przez niego działalności, może być zatem dokonana w ramach realizacji polityki fiskalnej, a nie sądowej kontroli decyzji administracyjnych. Zdaniem Sądu, organy podatkowe, w rozpoznawanej sprawie, bez przekroczenia granic uznania administracyjnego, uznały, że przedstawione we wniosku okoliczności, nie stanowią wystarczającej podstawy do udzielenia wnioskowanej ulgi, tym bardziej, że różnego rodzaju ulgi w zaległym podatku od nieruchomości i od środków transportowych były już wcześniej udzielane skarżącemu Przedsiębiorstwu. Należy także zauważyć, że skarżące Przedsiębiorstwo znajduje się w trudnej sytuacji od kilku już lat, nie jest to więc okoliczność nadzwyczajna, spowodowana przyczynami niezależnymi od strony skarżącej. Celem działalności gospodarczej, jest osiąganie zysku i zrozumiałe jest, że Przedsiębiorstwo podejmuje działania zmierzające do poprawy swojej sytuacji finansowej. Nie oznacza to jednak, że organy podatkowe zobowiązane są do uwzględnienia każdego wniosku podatnika o udzielenie ulgi. Prowadzenie bowiem działalności gospodarczej jest zawsze związane z ryzykiem, spoczywa ono na podatniku i nie może być przerzucane na organ podatkowy. Podstawową zasadą polskiego prawa podatkowego jest jego powszechność i równość opodatkowania. Przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące ulg, a zwłaszcza art. 48 i art. 67 są przepisami o charakterze szczególnym, dlatego też ich zastosowanie, uzależnione jest od wystąpienia wyjątkowych sytuacji, przy czym ocena szczególności tych przypadków należy do kompetencji organów podatkowych. Kontrola legalności wydanych w ramach tego uznania sprowadza się więc do oceny, czy organ podatkowy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych oraz czy w ramach uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Analiza akt postępowania podatkowego wykazała, że w niniejszej sprawie organy podatkowe nie naruszyły przepisów proceduralnych, ani też przepisów art. 48 i art. 67 Ordynacji podatkowej. Organy podatkowe dokonały wnikliwej oceny sytuacji skarżącego Przedsiębiorstwa oraz przedstawionych przez niego argumentów. Organy nie zakwestionowały trudnej sytuacji finansowej w jakiej znalazła się strona, lecz jak już wcześniej zaznaczono, stwierdzenie tego faktu, nie obligowało organów podatkowych do uwzględnienia wniosku Przedsiębiorstwa. Wielokrotna bowiem pomoc, jaka była udzielona Przedsiębiorstwu, nie przyniosło pozytywnych wyników, albowiem zmniejszały się z roku na rok przychody ze sprzedaży, a poziom kosztów przewyższał osiągane dochody, co spowodowało uzyskiwanie straty w prowadzonej działalności gospodarczej. Przedsiębiorstwo nie ponosiło żadnych nakładów na środki trwałe, a zatrudnienie zmniejszyło ze 143 osób na 59 w 2003 r. W ocenie organów podatkowych, brak poprawy sytuacji finansowej Przedsiębiorstwa, pomimo wcześniej udzielanych ulg, nie wypełnia przesłanki interesu publicznego, tym bardziej, że skutki stosowanych ulg dotyczyły budżetu Miasta, z którego finansowane są ustawowe zadania wspólnoty samorządowej, w tym także zadania w przedmiocie zwalczania bezrobocia. Organy podatkowe uznały, że zastosowanie kolejnej ulgi w postaci spłaty powstałych zaległości z tak oddalonym terminem spłaty oraz umorzenie odsetek od zaległości w podatku od nieruchomości i podatku od środków transportowych, sprzeciwiałoby się zasadzie równości podmiotów gospodarczych i stawiałoby w uprzywilejowanej sytuacji skarżące Przedsiębiorstwo. Organy podatkowe zgromadziły w sprawie pełny materiał dowodowy, a dokonując jego oceny, wzięły pod uwagę zarówno sytuację Przedsiębiorstwa, jak i powinność organów i odpowiedzialność za dochody budżetu Miasta. Nie sposób nie zauważyć, że ocena ta, jest obiektywna, a podjęta decyzja, w ocenie Sądu, nie narusza zasady działania organów w ramach uznania administracyjnego. Skoro więc organy podatkowe nie naruszyły przepisów postępowania, a ocena materiału dowodowego, zgodna była z zasadą swobodnej ich oceny, wynikającej z art. 191 Ordynacji podatkowej, oraz podjęta decyzja mieściła się w ramach przysługującego organom podatkowym uznania administracyjnego, zarzut skarżącego Przedsiębiorstwa w ocenie Sądu, na uwzględnienie nie zasługuje. W rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów, zatem poczynione uwagi w pełni uzasadniają sformułowaną wyżej ocenę, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W tym stanie rzeczy orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.).