I SA/Gl 684/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Randak, Sędziowie WSA Wojciech Gapiński, Dorota Kozłowska (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej także: organ odwoławczy) postanowieniem z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 oraz art. 59 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 599 z późn. zm., dalej: u.p.e.a.), po rozpoznaniu zażalenia Prezydenta Miasta K. (dalej: wierzyciel, skarżący), utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S. (dalej: organ pierwszej instancji, organ egzekucyjny) z dnia [...] nr [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego do majątku A S.A. z siedzibą w K., której następcą prawnym jest A1 S.A. w B. (dalej: dłużnik) na podstawie tytułów wykonawczych o numerach od [...] do [...], obejmujących zaległość z tytułu podatku od nieruchomości za okres styczeń – grudzień 2009 r. Przedmiotowe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 59 § 1 pkt 8 u.p.e.a. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone do majątku dłużnika, na podstawie tytułów wykonawczych o wskazanych powyżej numerach, stwierdzając, że postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone na żądanie wierzyciela i nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania. Na postanowienie organu pierwszej instancji wierzyciel złożył zażalenie, wnosząc o jego uchylenie w całości. Wierzyciel podniósł, że w dniu [...] organ egzekucyjny wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego, gdzie jako wierzyciela wskazał Urząd Miasta K., a więc podmiot niebędący stroną postępowania egzekucyjnego, gdyż stroną jest Prezydent Miasta K. jako wierzyciel egzekwowanych należności. Zatem postanowienie organu egzekucyjnego o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego zostało skierowane do osoby niebędącej stroną postępowania, w związku z czym powinna zostać stwierdzona jego nieważność w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 K.p.a. Ponadto wierzyciel złożył do organu egzekucyjnego: - wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia organu egzekucyjnego z dnia [...] o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego oraz - wniosek o wycofanie wniosku z dnia 21 września 2015 r. o zawieszenie w całości postępowania egzekucyjnego. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach postanowieniem z dnia [...] nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia organu egzekucyjnego z dnia [...] nr [...]. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...]. Organ odwoławczy wskazał, że wierzyciel pismem z dnia 21 września 2015 r. złożył wniosek o zawieszenie w całości postępowania egzekucyjnego, gdyż dłużnik złożył odwołanie od decyzji będącej podstawą prawną wystawionych tytułów wykonawczych o numerach od [...] do [...]. Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...], zgodnie z żądaniem wierzyciela, zawiesił postępowanie egzekucyjne. Następnie z uwagi na fakt, iż przed upływem 12 miesięcy od dnia złożenia żądania o zawieszenie postępowania egzekucyjnego wierzyciel nie wystąpił o jego podjęcie, organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne. Organ odwoławczy uznał postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego za prawidłowe. Wierzyciel bowiem w terminie wskazanym w art. 59 § 1 pkt 8 u.p.e.a. nie wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego, a ponadto z przyczyn podniesionych odrębnym żądaniem (wniosek o stwierdzenie nieważności) nie zdołał wyeliminować ostatecznego postanowienia organu egzekucyjnego o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego. Organ odwoławczy podkreślił, że postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego było w istocie jedynie potwierdzeniem zaistniałego stanu faktycznego i prawnego wynikającego wprost z art. 59 § 1 pkt 8 u.p.e.a., obligującego organ egzekucyjny do wydania rozstrzygnięcia tej treści. Konsekwencją zawieszenia postępowania egzekucyjnego na żądanie wierzyciela jest bowiem umorzenie tego postępowania ze względu na upływ czasu wskazany w art. 59 § 1 pkt 8 u.p.e.a. W przypadku zawieszenia postępowania na wniosek wierzyciela tylko wierzyciel jest uprawniony do spowodowania podjęcia zawieszonego postępowania. Brak inicjatywy (działania) wierzyciela w tej kwestii, będący swoistą "rezygnacją" z prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wywołuje skutek w postaci umorzenia postępowania egzekucyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II FSK 3167/14). W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, na postanowienie organu odwoławczego, skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 K.p.a. oraz w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że postępowanie egzekucyjne zostało w niniejszej sprawie skutecznie zawieszone, w szczególności, że nastąpiło to postanowieniem z dnia [...], 2. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności postanowienia organu egzekucyjnego z dnia [...] o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego oraz postępowania w sprawie dotyczącej oświadczenia o wycofaniu wniosku z dnia 21 września 2015 r. o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, że błędne jest ustalenie organów, polegające na przyjęciu, że postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone, gdyż postanowienie z dnia [...] o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie. W związku z tym postanowienie to nie zawiesiło skutecznie postępowania egzekucyjnego. Zdaniem skarżącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego, a także postępowanie w sprawie oświadczenia o wycofaniu przez wierzyciela wniosku o jego zawieszenie stanowią zagadnienia wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i obligowały organ egzekucyjny do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie do czasu ich prawomocnego rozstrzygnięcia. Jest bowiem oczywiste, że jeśli zostanie stwierdzona nieważność postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego, wówczas odpadnie podstawa do jego umorzenia w oparciu o art. 59 § 1 pkt 9 u.p.e.a. (powinno być art. 59 § 1 pkt 8 u.p.e.a. – przypis Sądu). Natomiast, jeżeli postanowienie o zawieszeniu postepowania egzekucyjnego zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego wobec stwierdzenia jego nieważności, to wówczas pozostałby nierozpoznany wniosek wierzyciela o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Cofnięcie tego wniosku przed jego (ponownym) rozpoznaniem oznacza, że postępowanie egzekucyjne nie może już zostać zawieszone. Dalej skarżący wywodził, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie pozostawia organowi swobody decydowania o zawieszeniu postępowania. Z brzmienia tego przepisu wynika obowiązek zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy występuje zagadnienie wstępne wymagające rozstrzygnięcia. Zatem organ egzekucyjny miał obowiązek zawiesić postępowanie w niniejszej sprawie. Zaskarżone postanowienie wydane zostało zatem z naruszeniem tego przepisu, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem stwierdzenie nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego oraz uznanie za skuteczne wycofania wniosku o zawieszenie przed jego rozpoznaniem wpłynęłoby na uchylenie postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Sąd postanowieniem z dnia 10 października 2017 r. zawiesił postępowanie sądowe, uznając za pożądane powstrzymanie się z rozstrzygnięciem sprawy do czasu zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt I SA/Gl 814/17, dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego. Sąd postanowieniem z dnia 19 marca 2018 r. podjął zawieszone postępowanie sądowe. Sprawa o sygn. akt I SA/Gl 814/17 została bowiem prawomocnie zakończona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Wbrew stanowisku skarżącego organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia kwestii umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 8 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądane wierzyciela umarza się, jeżeli nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania. W rozpoznawanej sprawie wierzyciel żądanie zawieszenia postępowania egzekucyjnego zgłosił w piśmie z dnia 21 września 2015 r. Jako że wierzyciel w ciągu 12 miesięcy od złożenia wniosku o zawieszenie postepowania egzekucyjnego nie zgłosił żądania podjęcia postepowania, to organ egzekucyjny zasadnie wydał w dniu [...] postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Zmaterializowały się bowiem przesłanki do zastosowania art. 59 § 1 pkt 8 u.p.e.a. w realiach kontrolowanej sprawy. Niezasadnie twierdzi skarżący, że postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia [...] nie wywiera skutków prawnych. To twierdzenie zostało bowiem oparte na założeniu, że wskazane postanowienie jest dotknięte wadą nieważności. Tymczasem dopóki określony akt administracyjny nie zostanie wyeliminowany z porządku prawnego, w tym poprzez wydanie innego aktu stwierdzającego jego nieważność, nie może być traktowany jako niewiążący, czy nieskuteczny. Należy bowiem zauważyć, że stosownie do art. 110 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Przepis ten na podstawie odesłania zawartego w art. 126 K.p.a. ma odpowiednie zastosowanie także do postanowień, w tym na podstawie art. 18 u.p.e.a. do wydanych w postępowaniu egzekucyjnym. Jak podnosi się w doktrynie zasada związania organu administracji publicznej wydanym przez siebie aktem administracyjnym oznacza w aspekcie proceduralnym to, że postanowienie (decyzja), które zostało doręczone stronie, nie może być zmienione ani uchylone przez organ, który je wydał, inaczej niż w postępowaniu administracyjnym przewidzianym w kodeksie i z udziałem stron tego postępowania. Z zasady związania organu administracji publicznej własnym postanowieniem wynika nie tylko to, że postanowienie takie może być zmienione lub uchylone przez organ, który je wydał, tylko wówczas, gdy przewidują to przepisy kodeksu, lecz także to, że organ ten nie może w żaden inny sposób uchylić się od tego związania. Chodzi tu bowiem o to, aby organ administracji publicznej po dacie doręczenia postanowienia stronie nie dokonywał samowolnie i bez wiedzy stron, zmian w akcie należycie doręczonym ani też nie uchylał takiego aktu i zastępował go innym rozstrzygnięciem. Jednocześnie dla związania organu administracji publicznej wydanym przez siebie postanowieniem bez znaczenia pozostaje to, czy postanowienie jest niewadliwe, czy też wadliwe, a w tym ostatnim przypadku, czy jest to wadliwość nieistotna, czy istotna. Nie zasługuje na uwzględnienie także drugi zarzut skargi, iż organy naruszyły treść art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności postanowienia organu egzekucyjnego z dnia 29 września 2015 r. o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego oraz postępowania w sprawie dotyczącej oświadczenia o wycofaniu wniosku z dnia 21 września 2015 r. o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Rozpatrując tak sformułowany zarzut należy w pierwszej kolejności rozstrzygnąć, czym jest zagadnienie wstępne, które obligowałoby organ do zawieszenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumieć należy kwestię prawną, która nie została jeszcze prawomocnie przesądzona, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji/postanowienia. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia, którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła przesłanka przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. obligująca organ do zawieszenia postępowania. Sama bowiem możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, czy postanowienia nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., niezależnie od tego, na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu. Organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może się kierować przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji lub postanowienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 441/09; z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1699/14; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2690/15 – wszystkie wyroki powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Takie też stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Należy chociażby przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07, w którym Sąd wskazał, że "(...) organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. (...) Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego." Zatem w rozpoznawanej sprawie skarżący niewłaściwie ocenia wystąpienie zagadnienia wstępnego, wiążąc je z postępowaniem o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego, względnie z finalnym rozstrzygnięciem sprawy zainicjowanej wycofaniem żądania zawieszenia tego postępowania. Natomiast Sąd zawiesił postępowanie sądowe w oparciu o treść art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: P.p.s.a.) - fakultatywna podstawa do zawieszenia postępowania sądowego. Niemniej Sąd miał na uwadze przede wszystkim względy natury celowościowej, stabilność orzeczniczą sądów i ekonomię procesową. W tym miejscu należy podkreślić, że tut. Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 814/17 oddalił skargę wierzyciela na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia14 listopada 2017 r. o sygn. akt I SA/Gl 841/17 oddalił skargę wierzyciela na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wycofania wniosku z dnia 21 września 2015 r. o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.