I SA/Gl 691/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Dumana, Sędziowie WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Bożena Pindel, Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. B. B., zwany dalej "stroną", wniósł skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Nr [...] z dnia [...]r. utrzymującą w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Nr [...] dnia [...]r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 14 listopada 2011 r. strona wystąpiła o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz zdrowotne w całości. Jako podstawę prawną umorzenia wskazała przepis art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2009r., Nr 205, poz. 1585), zwanej dalej "ustawą", w związku z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z tym przepisem prawnym należności z tytułu składek mogą zostać umorzone, gdy ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną zobowiązanego nie jest on w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W treści uzasadnienia wniosku strona podniosła, iż jej sytuacja finansowa i materialna oraz osobista i rodzinna jest organowi znana, gdyż przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach toczy się postępowanie w sprawie rozpatrzenia skargi na decyzję w sprawie ponownego rozpatrzenia umorzenia należności z tytułu składek z dnia 24 maja 2011 r. o nr [...]. Jednocześnie wskazała, że aktualnie jej sytuacja finansowa wyklucza jakąkolwiek zdolność spłaty przedmiotowej należności. Strona podniosła, że z dniem 31 października 2011 r. zlikwidowała prowadzoną dotychczas działalność gospodarczą oraz zamierza zarejestrować się w Urzędzie Pracy jako bezrobotny. Powodem likwidacji działalności gospodarczej było zajęcie przez Komornika Sądowego całości kwoty zgromadzonego kapitału obrotowego oraz uzyskanego zysku. Pismem z dnia 31 grudnia 2011 r. strona sprecyzowała, że wniosek w sprawie umorzenia obejmuje nie tylko składki na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne, ale także składki na FP i FGŚP, a żądanie umorzenia dotyczy całości zadłużenia, jakie powstało z pierwszym dniem jego wystąpienia, czyli od lipca 2006 r. Wskazała, że w okresie po wydaniu decyzji w dniu [...]r. nastąpiły nowe okoliczności, czyli wyegzekwowanie pokaźnej kwoty przez organ egzekucyjny na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W tym miejscu należy wskazać, iż pismem z dnia 7 stycznia 2011 r. strona wniosła o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek emerytalno - zdrowotnych wymagalnych na dzień 20 października 2010 r., tj. za okres od 07/2006 r. do 08/2009 r., od 02/2010 r. do 09/2010 r. Organ w dniu [...] r. decyzją nr [...] odmówił umorzenia tych należności. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r., a strona wniosła skargę na decyzję z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W listopadzie 2011 r. Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w G. przekazał na poczet Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyegzekwowaną od strony kwotę 11.173,76 zł. Przedmiotową kwotą pokryto należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od 07/2006 r. do 07/2007 r., od 09/2007 r. do 10/2007 r., od 12/2007 r. do 06/2008 r. oraz na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 07/2006 r. do 07/2007 r., od 09/2007 r. do 10/2007 r., od 12/2007 r. do 06/2008 r. Mając na względzie wyżej wskazane okoliczności Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił następujące zadłużenie strony: 1) składki na ubezpieczenia społeczne za okres od 10/2006 r. do 02/2006 r., 04/2007 r., od 07/2007 r. do 12/2007 r., od 06/2008 r. do 08/2009 r., od 02/2010 r. do10/2010 r., 11/2011 r. - należność główna w kwocie 12.471,12 zł, 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres 08/2007 r., 11/2007 r., od 06/2008 r. do 08/2009 r., od 02/20l0 r. do 10/2010 r., od 03/20l1 r. do 07/201 1 r., 11/2011 r. - należność główna w kwocie 6.935,39 zł, 3) składki na FP i FGŚP za okres od 03/2010 r. do 10/2010 r., 11/201 1r. - należność główna w kwocie 381,41 zł. W postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...]r. organ orzekał wyłącznie w zakresie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, które nie pokrywają się z przedmiotem postępowania zakończonego decyzją zaskarżoną do WSA, a badaniu podlegało jedynie istnienie przesłanki wskazanej przez stronę we wniosku. Decyzją z dnia [...]r. organ odmówił umorzenia należności z tytułu składek (należności ubezpieczonego będącego płatnikiem składek) wynoszących : 1) na ubezpieczenie społeczne za okres 10/2010 r., 11/2011 r. - należność główna w kwocie 787,23 zł; 2) na ubezpieczenie zdrowotne za okres 10/2010 r., od 03/2011 r. do 07/2011 r., 11/2011r. - należność główna w kwocie 1.446,76 zł; 3) na FP i FGŚP za okres od 03/2010 r. do 10/2010 r., 11/2011 r. - należność główna w kwocie 381,41 zł oraz odsetek za zwłokę w kwocie 198 zł. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie nie zachodzą okoliczności dostatecznie wskazujące na zaistnienie przesłanki zawartej w art. 28 ust. 3a ustawy oraz w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Stwierdził, że strona nie wykazała dostatecznie zaistnienia okoliczności trudnej sytuacji finansowej, pozbawiającej ją możliwości uregulowania przedmiotowych należności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona zakwestionowała twierdzenie organu, że prowadzi wspólne gospodarstwo ze swoja matką. Wyjaśniła, że jest zameldowana pod adresem G. ul. [...], jednak miejscem jej zamieszkania jest miasto W.. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Z dniem 13 stycznia 2012 r. uzyskała uprawnienie do zasiłku dla osoby bezrobotnej. Jednocześnie wskazała, iż wniosek w sprawie umorzenia obejmował wszystkie zaległe składki; zarówno składki powstałe przed wydaniem decyzji z dnia [...] r., jak i powstałe po tej dacie. Przy piśmie z dnia 1 marca 2012 r. strona przedłożyła dowód, że otrzymuje zasiłek dla bezrobotnych w kwocie 362,80 zł. Ponadto w piśmie z dnia 12 marca 2012 r. ponownie wskazała, że wniosek w sprawie umorzenia dotyczy wszystkich zobowiązań w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Skarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wywiódł, że postępowaniem należy objąć jedynie składki, które nie pokrywają się z treścią żądania będącego przedmiotem postępowania zakończonego decyzją zaskarżoną do Sądu. Stwierdził, że uwzględniając obowiązujące regulacje prawne jako decyzję ostateczną w sprawie umorzenia uznać należy decyzję, w której zakończono postępowanie w sprawie ponownego rozpatrzenia oraz postępowanie skargowe przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Następnie przytoczył przepisy art. 28 ust. 3a ustawy oraz § 3 rozporządzenia i wskazał na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Stwierdził, że strona jest bezrobotna, a jej jedynym dochodem jest zasiłek wypłacany przez Powiatowy Urząd Pracy w G.; w lutym 2012 r. w kwocie 362,80 zł. Strona tworzy jednoosobowe gospodarstwo domowe, wynajmując mieszkanie we W.. Koszty związane z opłatami w związku z wynajmem mieszkania w kwotach 550 zł oraz 100 zł miesięcznie (opłata za mieszkanie oraz energia elektryczna) ponoszone są przez matkę J. B., która wspiera stronę finansowo. B. B. posiada zobowiązania wobec innych wierzycieli, na które składają się należności publicznoprawne (zaległości podatkowe) oraz liczne zobowiązania cywilnoprawne (zobowiązania kredytowe oraz zobowiązania względem byłych kontrahentów). Tych zobowiązań nie reguluje; są one dochodzone w trybie egzekucyjnym. Podkreślono, wyżej opisaną, skuteczną egzekucję na rzecz ZUS. Podsumowując organ stwierdził, że strona wykazała, iż opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, w rozumieniu przepisów § 3 ust. 1, pkt 1 rozporządzenia; stwierdzono zaistnienie przesłanki trudnej sytuacji finansowej zawartej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Odmawiając umorzenia organ uznał, iż pomimo aktualnie ograniczonych zdolności płatniczych, realną pozostaje możliwość uzyskania przez stronę zatrudnienia, co pozwoli na podjęcie spłaty zadłużenia. Sytuacja zdrowotna strony nie wskazuje na przeciwwskazania do podjęcia zatrudnienia. Nadto egzekucja okazała się skuteczna. Powołał się też na zasadę równego traktowania wszystkich ubezpieczonych oraz bieżący stan finansów funduszy, będących elementami systemu ubezpieczeń społecznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona zarzuciła skarżonej decyzji naruszenie art. 28 ustawy oraz przepisów art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i odejście od ich stosowania. Wniosła o uchylenie skarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając wyżej opisane zarzuty i żądania strona wskazała, że w sprawie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne a organ winien ją wziąć pod uwagę z urzędu, nawet jeżeli we wniosku o umorzenie strona jej nie wskazała. Ta przesłanka powstała w związku ze sposobem prowadzenia egzekucji, która doprowadziła do sytuacji, w której strona była zmuszona wyrejestrować działalność i przestała uzyskiwać dochody. To jest nowa okoliczność, ponieważ strona nie tylko utraciła dochody, ale wręcz jest zmuszona korzystać z pomocy Państwa. Strona stwierdziła, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów wynikających z przepisów prawa ponieważ nie zawiera konkretnych wyliczeń rzetelnie obrazujących sytuację strony. Podkreśliła, że organ jest obowiązany do umorzenia (powinien umorzyć), jeżeli zachodzą ustawowe przesłanki umorzenia. Kwestionowała sposób interpretacji jej wniosku i niekonsekwencje organu w tym względzie. W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik organu, będący radcą prawnym, wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, podtrzymał w pełnym zakresie argumentację zawartą w skarżonej decyzji. Podkreślił uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek oraz ciążące na organie obowiązki egzekwowania tych należności. Nie zgodził się z zarzuconym w skardze naruszeniem przepisów postępowania. Stwierdził, że wniosek strony o umorzenie dotyczył w części zaległości wskazanych już w decyzji z dnia [...]r. i w tym zakresie nie mógł być przedmiotem rozpoznania z uwagi na wniesioną na tę decyzję skargę i toczące się postępowanie przed sądem administracyjnym. Stwierdził, że w sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności. Nie została bowiem stwierdzona - przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika - bezskuteczność egzekucji. Nie zachodzi również okoliczność, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających koszty egzekucji; wręcz przeciwnie – egzekucja jest skuteczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona nią decyzja narusza prawo procesowe w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), zwanej dalej "ustawą p.p.s.a."., aczkolwiek Sąd nie podzielił wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze. Nadto skarga jest uzasadniona również z innych powodów niż zarzuciła strona skarżąca, a które to powody Sąd wziął pod uwagę na mocy art. 134 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Z przedłożonych przez organ administracji akt wynika, że sprawa toczy się w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne. Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że w sprawie zachodzi przesłanka określona w § 3 pkt 1 rozporządzenia i działając na zasadach uznania administracyjnego, odmówił umorzenia. W skardze strona podniosła, że w sprawie występuje również przesłanka całkowitej nieściągalności, a w odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu temu zaprzeczył. Strona domagała się umorzenia wszystkich należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a organ orzekł tylko co do należności, które nie były przedmiotem postępowania zakończonego w toku instancji decyzją z dnia 24 maja 2011 r. Organ wskazał, że należności objęte decyzją, co do której toczy się postępowanie przed sądem administracyjnym nie mogą być przedmiotem postępowania przed organem. Stan faktyczny sprawy w oparciu, o który została wydana skarżona decyzja został już wyżej szczegółowo przedstawiony i nie będzie powtarzany w całości. W dalszej części uzasadnienia jego elementy będą przywoływane wyłącznie w zakresie niezbędnym do oceny prawidłowości dokonanej przez organ subsumcji. Stan faktyczny jest między stronami sporny wyłącznie w zakresie oceny dowodowej zgromadzonych materiałów, w kontekście istnienia przesłanek umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Odnosząc się do stanu prawnego sprawy wskazać trzeba, że zgodnie z art. 28 ust. 1 – 4 ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (ust. 1). Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a (ust. 2). Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (ust. 3). Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (ust. 3a). Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych (ust. 3b). Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (ust. 4). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, wydanego na podstawie wskazanej delegacji ustawowej, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Stosownie do art. 32 ustawy do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Z cytowanych przepisów prawnych wynika, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję o odmowie umorzenia składek, jeżeli w sprawie nie zachodzi żadna z ustawowych przesłanek umorzenia. Jeżeli natomiast chociażby jedna z ustawowych przesłanek umorzenia składek występuje w sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych orzeka w granicach uznania administracyjnego. Zasadą jest, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może (ale nie jest zobowiązany) umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, jeżeli zachodzi przesłanka całkowitej ich nieściągalności. Natomiast w sprawie z wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem tych składek, organ może (ale nie jest zobowiązany) umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zachodzi jedna z dwóch ustawowych przesłanek umorzenia: 1) przesłanka całkowitej nieściągalności składek lub 2) przesłanka uzasadnionego przypadku umorzenia występującego pomimo braku całkowitej nieściągalności. Przesłanka całkowitej nieściągalności została przez ustawodawcę zdefiniowana poprzez sformułowanie katalogu zamkniętego przypadków całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3 ustawy). W sytuacji, gdy wystąpi przynajmniej jeden z przypadków wymienionych w katalogu organ wydaje decyzję uznaniową, (która w okolicznościach rozpoznawanej sprawy może być decyzją umarzającą lub decyzją odmawiającą umorzenia) z uwzględnieniem zasad sformułowanych w art. 7 k.p.a.; jeżeli natomiast w sprawie nie występuje żaden z tych przypadków, organ nie jest uprawniony do umorzenia w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej stojąc na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron, powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis prawa materialnego upoważniając wyraźnie organ administracji do działania na zasadzie uznania, jednocześnie przyznaje temu organowi możliwość kształtowania treści rozstrzygnięcia. Norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. Możliwość ta powinna zostać zdeterminowana wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepis art. 7 k.p.a. nie ustala hierarchii wskazanych interesów ani też nie określa zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Ustawodawca przyjmuje regułę, zgodnie z którą obydwa te interesy podlegają równorzędnej ochronie bez dominacji któregokolwiek z nich. "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym przypadku interesu publicznego nad indywidualnym podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej" (wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, OSNCP 1994, nr 9, poz. 181). W wielu orzeczeniach NSA (podobnie jak i doktryna) wypowiedział się przeciwko dominacji interesu społecznego. Przełomowy charakter w tym względzie miał wyrok z dnia 11 czerwca 1981 r. (SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57). Prawidłowe zastosowanie zasad uznania administracyjnego wymaga dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Okoliczność, iż postępowanie toczy się na wniosek strony nie zwalnia organu administracji z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego również z urzędu, a nie tylko w oparciu o dowody wnioskowane, czy dostarczone przez stronę. Natomiast formułując drugą z przesłanek; przesłankę uzasadnionego przypadku umorzenia pomimo braku całkowitej nieściągalności, ustawodawca odesłał do rozporządzenia wykonawczego, zobowiązując Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w tym rozporządzeniu przesłanek uzasadniających umorzenie, w oparciu o przesłankę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. W rozporządzeniu wskazano, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny - formułując katalog trzech przypadków, które zalicza się do uzasadnionych przypadków umorzenia. Jest to katalog otwarty, co oznacza możliwość umorzenia również w sytuacji, gdy nie zachodzi żaden z przypadków wymienionych w rozporządzeniu, ale istnieje przesłanka ważnego interesu zobowiązanego, który ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Trzeba podkreślić, że w przypadku dozwolonego prawem umorzenia pomimo braku całkowitej nieściągalności składek, ustawodawca – inaczej niż w przypadku przesłanki całkowitej nieściągalności – kształtuje ciężar dowodu, podkreślając obowiązek aktywności dowodowej zobowiązanego. Decyzje uznaniowe podlegają kontroli sądu administracyjnego w ograniczonym zakresie. Sąd nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji państwowej wybór jest słuszny, a zatem Sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji administracyjnej; takie rozstrzygnięcie należy wyłącznie do organów administracji. Decyzja uznaniowa w pełnym zakresie podlega natomiast badaniu, co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi i ocenie czy organ administracji publicznej prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia zaległości mają swoje uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne (zob. wyrok NSA, sygn. akt I SA/Gd 1507/00). Decyzja uznaniowa może być przez Sąd uchylona w przypadku stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa materialnego czy procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdy organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Sąd stwierdza, że organ naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 104 § 2 k.p.a. i art. 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ utrzymał w mocy decyzję z [...] r., w której organ orzekł tylko co do części objętych wnioskiem strony należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne; część zaś należności pozostawił poza zakresem rozpatrzenia. Z treści uzasadnienia wynika jednoznacznie, że organ nie kwalifikował decyzji z dnia [...] r. jako decyzji częściowej, a we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona jednoznacznie domagała się rozpatrzenia całości żądania sformułowanego we wniosku. Powodem rozpatrzenia tylko części żądań strony było przekonanie organu o niedopuszczalności orzekania w pozostałym zakresie ze względu na to, że pozostałe należności objęte wnioskiem, były już przedmiotem rozpatrzenia przez organ, a wydana w tej sprawie decyzja została zaskarżona do Sądu (postępowanie sądowe było w toku). Przekonanie organu o niedopuszczalności orzekania w tym zakresie nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Zaniechanie organu w tym zakresie spowodowało, że w sprawie istnieje po części stan zawisłości. W tym miejscu trzeba organowi wskazać, że wniosek uprawnionego podmiotu o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne skierowany do właściwego organu wszczyna postępowanie w jednej sprawie administracyjnej. Przedmiotem postępowania (procesu administracyjnego) są wszystkie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, których umorzenia żąda strona. Bezprzedmiotowe jest postępowanie w stosunku do należności, które wygasły (wskutek przedawnienia czy wyegzekwowania) oraz w stosunku do należności, co do których ustawodawca nie przewidział w żadnym zakresie możliwości ich umarzania. Pozostałe należności stanowią przedmiot postępowania, co do którego należy orzec załatwiając sprawę co do istoty (umarzając należności lub odmawiając ich umorzenia). Kodeks postępowania administracyjnego, który w przepisie art. 104 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 przewiduje wydanie decyzji częściowej, nie określa żadnych przesłanek dopuszczalności wydania decyzji częściowej. Należy w związku z tym przyjąć, że dopuszczalność wydania decyzji częściowej wiąże się z charakterem przedmiotu postępowania, który może być w tym sensie podzielny, że możliwe będzie rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2002 r., I SA 2126/00: "Organ wydając decyzję częściową powinien to zaznaczyć w jej treści. Po wydaniu decyzji częściowej strona nie może wystąpić z żądaniem jej uzupełnienia, lecz powinna złożyć wniosek o wydanie decyzji uzupełniającej, ponieważ trwa nadal zawisłość sprawy przed organem administracyjnym". Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mają charakter roszczeń podzielnych i co do zasady w sprawach o umorzenie tych należności dopuszczalne jest wydanie decyzji częściowej. Z treści skarżonej decyzji wynika jednak niewątpliwie, że organ nie kwalifikował jej jako decyzji częściowej. Pozostawał w przekonaniu, że rozstrzygnięcie jest całościowe; obejmuje cały przedmiot postępowania, co do którego organ był uprawniony i zobowiązany do orzekania. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że niedopuszczalne było pozostawienie części żądania strony poza jakimkolwiek rozpatrzeniem. Strona domagała się, aby rozstrzygnięciem objąć całość należności. Organ nie zgodził się z tymi żądaniami strony i twierdził, że postępowaniem należy objąć jedynie składki, które nie pokrywają się z treścią żądania będącego przedmiotem postępowania zakończonego decyzją zaskarżoną do Sądu (decyzją z dnia [...] r.). Wskazał, że uwzględniając obowiązujące regulacje prawne jako decyzję ostateczną w sprawie umorzenia uznać należy decyzję, w której zakończono postępowanie w sprawie ponownego rozpatrzenia oraz postępowanie skargowe przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Sąd stwierdza, że powyższa argumentacja organu nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Zgodnie z art. 56 ustawy p.p.s.a. w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Doktryna i judykatura zgodnie przyjmują (aczkolwiek nie jest to wprost uregulowane), że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Jednakże postępowanie zakończone w toku instancji skarżoną decyzją nie jest nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym i wyżej opisany zakaz wszczęcia postępowania go nie dotyczy. Nie istnieją również inne zakazy w tym względzie. Nadto Sąd wskazuje, że każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 r., sygn. akt III SA 398-399/99, zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje zwłaszcza, jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Jakkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy (por. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt V SA/Wa 16/09 z dnia 13 maja 2009 r.). Nie znajduje również oparcia w przepisach prawa twierdzenie organu dotyczące kwalifikowania jako ostatecznej decyzji, "w której zakończono postępowanie w sprawie ponownego rozpatrzenia oraz postępowanie skargowe przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym". Zgodnie z art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że organ błędnie określił przedmiot postępowania i pozostawił poza zakresem swojego rozstrzygnięcia część żądania wniosku. Co do zasady możliwe jest w przypadku sprawy z wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wydanie decyzji częściowej. Jak jednak wyżej wskazano organ nie traktował skarżonej decyzji jako decyzji częściowej i wręcz kwalifikował jako niedopuszczalne orzekanie w części nie objętej rozstrzygnięciem. W tym zakresie wskazywał na właściwość Sądu. Skutkiem takiej błędnej kwalifikacji jest stan zawisłości sprawy w tym zakresie. Ani wydanie decyzji częściowej, ani doprowadzenie do stanu zawisłości części sprawy nie jest co do zasady naruszeniem przepisów postępowania. Takie działania organu, jeżeli znajdują oparcie w okolicznościach sprawy, nie dają podstaw do postawienia organowi zarzutu. Jednak w okolicznościach tej sprawy, błędna kwalifikacja przedmiotu postępowania spowodowała taki stan sprawy, w którym organ wydaną decyzję kwalifikował jako całościowe rozstrzygnięcie w zakresie swojej właściwości, nie miał świadomości stanu zawisłości sprawy i pomimo żądań strony, stanowczo odmawiał wydania całościowego rozstrzygnięcia. Opisane naruszenie przepisów proceduralnych stanowi jednocześnie naruszenie zasady legalizmu określonej w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Ta fundamentalna zasada procedury administracyjnej nakazuje organom działanie nie tylko w oparciu o przepisy w ich literalnym brzmieniu, ale również z poszanowaniem dla ich podstaw aksjologicznych. U podłoża regulacji prawnej praworządnych państw Europy kontynentalnej leżą dwie podstawowe zasady. Po pierwsze prawo powinno być prawem "dobrym", sprawiedliwym. Po drugie, powinno być stanowione i interpretowane z poszanowaniem zasady pewności prawa. Z powodów wyżej opisanych organ uchybił zasadzie pewności prawa i w kontekście tego uchybienia wcześniej opisane naruszenia przepisów proceduralnych zakwalifikować trzeba jako naruszenia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie orzekając w sprawie organ winien uwzględnić wyżej sformułowany pogląd prawny. Winien także mieć na względzie specyfikę orzekania w oparciu o wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd stwierdza, że również w zakresie, w jakim organ orzekł merytorycznie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wyżej szczegółowo opisano organ orzekł w przedmiocie umorzenia składek ograniczając się do ustalenia, czy w sprawie zachodzi przesłanka ważnego interesu zobowiązanego. Organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy w sprawie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności składek. W żaden sposób tego uchybienia nie mogą sanować rozważania pełnomocnika organu zawarte w odpowiedzi na skargę. Sąd wskazuje, że z obszernie przytoczonych i omówionych wyżej przepisów prawnych wynika, iż orzekając w przedmiocie umorzenia należności organ jest obowiązany rozpoznać wniosek w oparciu o wszystkie znajdujące zastosowanie do tej należności przesłanki umorzenia. Oznacza to, że w stosunku do części należności należy ustalić wyłącznie, czy zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, natomiast co do innych należności należy zbadać, czy zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności oraz przesłanka ważnego interesu zobowiązanego. Rodzaj należności decyduje o tym, ile przesłanek należy zbadać w postępowaniu w sprawie umorzenia. Organ winien orzec w przedmiocie umorzenia należności, a nie w przedmiocie umorzenia w oparciu tylko o jedną z przesłanek (w tej sprawie – wskazaną przez stronę we wniosku), ponieważ załatwienie sprawy administracyjnej z wniosku o umorzenie należności oznacza rozstrzygnięcie uznaniowe wydane po ustaleniu istnienia każdej z przesłanek umorzenia wskazanej przez ustawodawcę, jako znajdującej zastosowanie do danej należności. Sąd stwierdza, że organ nie przeprowadził postępowania w zakresie istnienia w sprawie przesłanki całkowitej nieściągalności. Z tego względu postępowanie dowodowe było wadliwe, a wydane rozstrzygnięcie było przedwczesne. Obowiązki organu prowadzącego postępowanie dowodowe określają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności przepisy cytowanego już art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zasada praworządności zawarta w art. 7 k.p.a. i rozwinięta w innych przepisach k.p.a.; w tym w przepisie art. 77 § 1 k.p.a., ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie ustalić konsekwencje prawne tych faktów. Obowiązek wyczerpującego i rzetelnego zebrania materiału dowodowego związany jest z sytuacją procesową organu administracji publicznej, który jest "gospodarzem" postępowania i posiada duże uprawnienia w zakresie ukształtowania tego postępowania. W szczególności organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Natomiast obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego polega na dokładnym zapoznaniu się z tym materiałem, ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Negatywne konsekwencje zaniedbania należących do organu czynności dowodowych nie mogą obciążać strony. Wykonanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego winno odbywać się z uwzględnieniem norm wynikających z przepisów prawnych o charakterze proceduralnym. Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja uchybia przepisom proceduralnym art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 104 § 1 i art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające na okoliczność istnienia w sprawie przesłanki całkowitej nieściągalności w sytuacji, gdy badanie tej przesłanki było konieczne, jako elementu niezbędnego do rozstrzygnięcia i załatwienia sprawy administracyjnej w zakresie wyznaczonym przepisami prawa materialnego (ustawy). Sąd wskazuje, że orzekając ponownie w sprawie organ będzie obowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy w sprawie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności składek określona w art. 28 ust. 3 ustawy. Natomiast odnosząc się do ustaleń organu w zakresie istnienia w sprawie przesłanki ważnego interesu zobowiązanego, Sąd tych ustaleń nie kwestionuje. Jednakże ze względu na wyżej opisane skutki prawne odstąpienia od rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia znacznej części należności objętych wnioskiem, również w tym zakresie konieczne jest przeprowadzenie postępowania obejmującego badanie w pełnym zakresie przedmiotowym. W oparciu o ustalenia dotyczące występowania w sprawie przesłanek umorzenia organ orzeknie na zasadach uznania administracyjnego. W tym miejscu Sąd wskazuje stronie, że jej rozumienie instytucji uznania administracyjnego jest błędne, ze względów szczegółowo opisanych w wywodzie prawnym wyżej zamieszczonym. Mając na względzie wyżej opisane naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, orzekł jak w sentencji wyroku.