I SA/Gl 748/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędzia NSA Małgorzata Wolf-Mendecka, Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.), Protokolant Anna Florek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2006r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skargi organu nadzorczego na uchwałę Rady Miejskiej w przedmiocie spraw budżetowych jednostek samorządu terytorialnego postanawia odrzucić skargę. W dniu [...] 2006 r. Rada Miejska w Z. wydała na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym uchwałę nr [...] w sprawie udzielania wsparcia finansowego w sporcie kwalifikowanym. Uchwałą tą przyjęto "Program udzielania wsparcia finansowego w sporcie kwalifikowanym", wskazując w szczególności, że ze wsparcia finansowego mogą korzystać wyłącznie kluby sportowe piłki nożnej, piłki ręcznej, piłki siatkowej i piłki koszykowej z siedzibą w Z., uczestniczące w rozgrywkach na poziomie od Ekstraklasy do III ligi. Wysokość wsparcia (udzielanego w formie dotacji) uzależniono od dyscypliny sportu i od poziomu rozgrywek. Pismem z dnia [...] 2006 r. Wojewoda [...] , działając na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżył opisaną powyżej uchwałę Rady Miejskiej w Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (doręczoną organowi nadzoru w dniu 21 lutego 2006 r.) zarzucając jej naruszenie art. 7 Konstytucji RP. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości Wojewoda [...] wskazał, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą wspierać, w tym finansowo, rozwój sportu kwalifikowanego. Regulacja ta nie może stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia kwestionowanej przez organ nadzoru uchwały. Zdaniem Wojewody [...] realizacja powyższego uprawnienia może nastąpić wyłącznie w formie ustanawiania stypendiów sportowych przyznawanych zawodnikom, osiągającym wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym (art. 35 ustawy o sporcie kwalifikowanym) oraz przyznawanie wyróżnień i nagród dla zawodników, którzy osiągnęli wysokie wyniki w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub krajowym współzawodnictwie sportowym (art. 37 ustawy o sporcie kwalifikowanym). W opinii Wojewody [...] formy wspierania sportu kwalifikowanego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zostały ściśle określone przez ustawodawcę i ograniczone do określania (w drodze uchwały) warunków i trybu przyznawania, wstrzymywania, i pozbawiania stypendiów sportowych (art. 35 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanych) oraz określania rodzajów, przyznawania wyróżnień i nagród oraz określania wysokości nagród pieniężnych (art. 37 ust. 4 ustawy o sporcie kwalifikowanym). W opinii organu nadzoru art. 2 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym formułuje ogólną normę programowa i nie może stanowić samodzielnej podstawy do ponoszenia wydatków z budżetu jednostki samorządu na dotacje dla klubów sportowych. W konsekwencji kwestionowaną przez organ nadzoru uchwałę uznać należy za wydaną bez podstawy prawnej, co stanowi naruszenie zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej w Z. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów procesu wg norm przepisanych. Uzasadniając stanowisko Rady Miejskiej w Z. wskazano na wstępie, że zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym organami nadzoru nad działalnością gmin są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych regionalna izba obrachunkowa. Zgodnie z art. 87 ustawy o samorządzie gminnym organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych w ustawie. Właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych (określona w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych) obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowany przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 11 pkt 4 powołanej ustawy), a zatem organem uprawnionym do wykonywania czynności nadzoru odnośnie uchwały Rady Miejskiej w Z. regulującej zasady i zakres przyznawania z budżetu Gminy Z. dotacji w sporcie kwalifikowanym jest wyłącznie Regionalna Izba Obrachunkowa w K., a nie Wojewoda [...] (bez znaczenia dla tej konstatacji pozostaje okoliczność, że Rada Miejska w Z. omyłkowo doręczyła przedmiotową uchwałę Wojewodzie [...] zamiast Regionalnej Izbie Obrachunkowej), co czyni zasadnym wniosek o oddalenie skargi. W dalszej części odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej w Z. wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. A zatem ustawodawca wprowadził w w/w przepisach konstrukcję generalnego domniemania kompetencji gminy w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym, o ile z przepisu szczególnego nie wynika, że właściwym dla danego typu spraw jest inny podmiot. W ramach ustroju gminy ustawodawca wprowadził natomiast domniemanie kompetencji rady gminy. Uprawnienia rady gminy nie są ograniczone do spraw wymienionych w art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminy. Z art. 2 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym wynika, że jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać wsparcia, w tym finansowego, na rozwój sportu kwalifikowanego. Nie można przyjąć, że jak twierdzi Wojewoda [...], jedynymi dopuszczalnymi formami wsparcia finansowego sportu kwalifikowanego przez gminę są stypendia sportowe (art. 35 usk) oraz wyróżnienia i nagrody (art. 37 usk), gdyż zastrzeżenie takie nie zostało zawarte ani art. 2 ust. 2 ani w pozostałych przepisach powołanej ustawy. Wskazano także, że o ile ustawa o sporcie kwalifikowanym przewiduje dwie (przykładowe) formy wsparcia finansowego sportu kwalifikowanego przez gminę to w ogóle nie konkretyzuje form wsparcia innego niż finansowe. Zaakceptowanie tezy, że art. 2 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym nie może stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia przez radę gminy uchwały regulującej zasady i zakres przyznawania z budżetu Gminy Z. dotacji w sporcie kwalifikowanym nakazywałoby uznać przepis art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie kwalifikowanym za martwy w odniesieniu do wsparcia innego niż finansowe, gdyż ustawa o sporcie kwalifikowanym nie określa żadnych form pozafinansowego wspierania sportu kwalifikowanego przez gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 85 i 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, a organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa. Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminna tylko w przypadkach określonych ustawami (art. 87 ustawy o samorządzie gminnym). Zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 powołanej ustawy. Zapis art. 93 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że po upływie wskazanego powyżej terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia gminy. W tym przypadku organ gminy nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] 2006 r. została doręczona Wojewodzie [...] w dniu [...] 2006 r., a skarga inicjująca postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie została nadana w urzędzie pocztowym w dniu [...] 2006 r., a zatem po upływie 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. W sprawie znajduje zatem zastosowanie dyspozycja art. 93 powołanej ustawy. Regulacja dotycząca terminów wnoszenia skarg do wojewódzkiego sądu administracyjnego zawarta została w art. 53 § 1 - § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednakże "szczególna kompetencja nadzorcza organu nadzoru, przyznająca mu prawo skargi do sądu administracyjnego, nie została ograniczona żadnym terminem jej realizacji" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1575/04, publ. OSS 2005/3/70)