I SA/Gl 787/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Wiciak (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Winiarski, Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant Aleksander Batoryna, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi I.M. i P.M. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych. oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. - Dz. U. z 1980 r. Nr 9 poz. 26 ze zm.) po rozpoznaniu zażalenia I. i P. M. na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. z dnia [...] Nr [...] w sprawie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego, zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu postanowienia przedstawiono przebieg postępowania egzekucyjnego i ustalony w sprawie stan faktyczny. W tych ramach wskazano, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. wystawił w dniu [...] przeciwko małżonkom I. i P. M. tytuł wykonawczy Nr [...] i przekazał go do realizacji organowi egzekucyjnemu. Podstawą wystawienia tego dokumentu była decyzja Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. z dnia [...] nr [...] , określająca małżonkom podatek dochodowy od osób fizycznych za 2000 r. Pismem z dnia 14 maja 2004 r. wierzyciel poinformował organ egzekucyjny, że podatnicy złożyli odwołanie od powyższej decyzji, które nie zostało rozpatrzone w terminie 2 miesięcy przez organ odwoławczy, wobec tego wykonanie tej decyzji ulega wstrzymaniu z mocy prawa z dniem 13 maja 2004 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. postanowieniem z dnia [...] Nr [...] zawiesił postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 56 § 1 pkt 4 ustawy egzekucyjnej tj. na wniosek wierzyciela, choć na dzień wydania tego postanowienia nie zostało ono faktycznie wszczęte, gdyż nie doręczono uprzednio zobowiązanym odpisu tytułu wykonawczego. W wyniku odwołania małżonków od wskazanej decyzji Dyrektor Izby Skarbowej w K. decyzją z dnia [...] uchylił decyzję Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. w części dotyczącej odsetek od zaległości w zaliczkach za miesiące kwiecień, maj i część lipca 2000 r. i odsetek od zaległości w zaliczkach za część miesiąca lipca 2000 r. i orzekł o określeniu należnych odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych z tytułu zaliczek na podatek dochodowy od osób fizycznych za miesiące kwiecień, maj, lipiec i wrzesień za 2000 r. w wysokości [...] zł, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Dalej wskazano, że doręczenie odpisu tytułu wykonawczego zobowiązanym wraz z zawiadomieniem z dnia [...] Nr [...] o zajęciu wynagrodzenia za pracę P.M. w A Sp. z o.o. z/s w C. ul. [...] nastąpiło dopiero w dniu 21 lutego 2006 r. Tego samego dnia nastąpiło doręczenie zawiadomienia o zajęciu dłużnikowi zajętej wierzytelności. Zobowiązani pismem z dnia 28 lutego 2006 r. zwrócili się do organu egzekucyjnego o umorzenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na upływ terminu 12 miesięcy od dnia zawieszenia postępowania na wniosek wierzyciela zgodnie z art. 59 § 1 pkt 8 ustawy egzekucyjnej. W dniu [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. wydał postanowienie Nr [...] , którym odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego [...]. Po dwukrotnym uchyleniu postanowień w tym przedmiocie przez organ nadzoru postanowieniem z dnia [...]. Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. wydał postanowienie Nr [...], mocą którego umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...], wskazując jako przesłankę umorzenia art. 59 § 1 pkt 8 ustawy egzekucyjnej, który to przepis określa, że jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania postępowanie egzekucyjne umarza się. Postanowienie to stało się ostateczne. Następnie przypomniano, że Dyrektor Izby Skarbowej w K. Ośrodka Zamiejscowego w B. decyzją z dnia [...] Nr [...] , mocą której uchylił decyzje Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. z dnia [...] Nr [...], w części dotyczącej określenia odsetek od zaległości w zaliczkach za kwiecień, maj i część lipca 2000 r., które stały się elementem podatku należnego za 2000 r. w kwocie [...] zł - odsetek od zaległości w zaliczkach za część lipca w wysokości [...] zł i wrzesień 2000 r., które nie stały się elementem podatku należnego za 2000 r. w kwocie [...] zł i określił należne odsetki za zwłokę od zaległości podatkowych z tytułu zaliczek na podatek dochodowy od osób fizycznych za kwiecień, maj, lipiec i wrzesień 2000 r. w wysokości [...] zł. Natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zainicjowane skargą podatników postępowanie sądowe zakończyło się wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2006 r. sygn. akt II FSK 1253/05 oddalającym skargę kasacyjną strony od wyroku sadu I instancji. Podkreślono, że w tej sytuacji zobowiązanie podatników w podatku dochodowym od osób fizycznych za rok 2000 było należne i wymagalne, a decyzja podlegała wykonaniu. Wobec powyższego wierzyciel - Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. w dniu [...] wystawił przeciwko podatnikom nowy tytuł wykonawczy nr [...], obejmujący zaległości w płatności podatku dochodowego od osób fizycznych za 2000 r. Jako podstawa prawna wystawienia tego tytułu wykonawczego w pozycji 30, została wskazana decyzja Dyrektora Izby Skarbowej w K. Ośrodka Zamiejscowego w B. z dnia [...] nr [...], w której w sposób prawidłowy zostało określone zobowiązanie podatkowe. Powyższy tytuł wykonawczy został doręczony zobowiązanemu P.M. wraz z zawiadomieniem o zajęciu rachunku bankowego w Banku B z dnia 20 października 2006 r. w dniu 27 października 2006 r. Tym samym zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne w tej sprawie. W piśmie z dnia 2 listopada 2006 r. zobowiązany wniósł zarzut na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie wskazanego wyżej tytułu wykonawczego podnosząc zarzut przedawnienia zobowiązania, którego dotyczy to postępowanie. Organ egzekucyjny powiadomił wierzyciela o złożonych zarzutach i zwrócił się o zajęcie stanowiska w tej sprawie, a Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. działając jako organ egzekucyjny wydał dniu [...] postanowienie, którym zawiesił postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 34 § 3 ustawy egzekucyjnej, z powodu nie wyrażenia stanowiska przez wierzyciela w terminie 14 dni od dnia powiadomienia go przez organ egzekucyjny o wniesionych zarzutach. Natomiast w dniu [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. działając jako wierzyciel wydał postanowienie, mocą którego nie uznał zarzutów zobowiązanego. Zażalenie zobowiązanego nie zostało uwzględnione (postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...]). Postanowienie z dnia [...] Naczelnika Urzędu Skarbowego w C., działającego jako organ egzekucyjny o nieuznaniu zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanego stało się ostateczne. W piśmie z dnia 5 marca 2007 r. skierowanym do Urzędu Skarbowego w C., które po wyjaśnieniach zobowiązanych zostało ostatecznie potraktowane przez organ egzekucyjny jako wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego domagali się oni takiego zakończenia postępowania egzekucyjnego i uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz usunięcia ich skutków na tej podstawie, że ich zdaniem - egzekucja prowadzona na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] nr [...] narusza prawo, a dokonane czynności egzekucyjne są nieważne. Jako uzasadnienie swych twierdzeń zobowiązani powoływali się na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. z dnia [...], którym umorzono postępowanie egzekucyjne i wskazywali, że jest ono ostateczne, a skoro tak, to w ocenie skarżących, może mieć zastosowanie tylko instytucja wznowienia postępowania lub inne tryby nadzwyczajne służące wzruszeniu postanowień ostatecznych. Postanowienie to nie zostało wzruszone, i nadal istnieje w obrocie prawnym. Tym samym, zdaniem zobowiązanych, nowe postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] jest dotknięte wadą nieważności. Postanowieniem z dnia [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...]. Zażalenie zobowiązanych oparte na zarzutach naruszenia art. 33 pkt 6, art. 59 § 1 pkt7 i art. 60 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), oraz art. 16 w związku z art. 126 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z żądaniem uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], a także uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych i usunięcie ich skutków oraz uchylenie powyższego tytułu wykonawczego nie zostało uwzględnione. Dyrektor Izby Skarbowej w K. postanowieniem z dnia [...] Nr [...], utrzymał w mocy wskazane wyżej postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. z dnia [...]. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ nadzoru przywołał na wstępie treść art. 59 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne umarza się w przypadku wystąpienia wymienionych w nim przyczyn. Organ nadzoru podkreślił, że zobowiązani wnosili o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 ustawy egzekucyjnej tj. z uwagi na to, że egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu uzasadniając swoje żądanie tym, że postępowanie egzekucyjne zostało umorzone ostatecznym postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. z dnia [...]. Odpowiadając na ten argument Dyrektor Izby Skarbowej zauważył, że postępowanie egzekucyjne, które umorzone zostało na mocy wspomnianego postanowienia prowadzone było na podstawie tytułu wykonawczego (Nr [...] z dnia [...], natomiast postępowanie egzekucyjne, którego dotyczy zaskarżone postanowienie, prowadzone było na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...] i choć oba te dokumenty dotyczyły tego samego zobowiązania podatkowego, to jednak postepowanie wszczęte na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] Nr [...] stanowiło nowe i odrębne postępowanie, a nie było ponownie podjętym postępowaniem uprzednio umorzonym. Tym samym, prowadzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego o Nr [...] w sytuacji, gdy zobowiązanie nadal istniało i było wymagalne, nie naruszało zasady stabilności postanowień ostatecznych, co zobowiązani podnosili w zażaleniu. Organ nadzoru wyraźnie podkreślił, że przesłanką konieczną do umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego uprzednio na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] Nr [...] była okoliczność określona w art. 59 § 1 pkt 8 ustawy egzekucyjnej tj. niepodjęcie postępowania egzekucyjnego zawieszonego na żądanie wierzyciela przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania. Zdaniem organu nadzoru, fakt, iż postanowienie w tej sprawie stało się ostateczne, nie pozbawiał możliwości ponownego wystawienia przez wierzyciela tytułu wykonawczego i wszczęcia postępowania egzekucyjnego do tej samej należności, gdyż w żaden sposób nie można było stwierdzić, iż zobowiązanie to nie istniało i nie było wymagalne, a egzekucja była niedopuszczalna. Kontynuując wywód stwierdzono, że skoro niemożliwe było prowadzenie egzekucji na podstawie tego samego tytułu wykonawczego, to do skutecznego prowadzenia egzekucji wcześniej już dochodzonego zobowiązania, konieczne było wystawienie nowego tytułu wykonawczego i wszczęcie nowego postępowania egzekucyjnego. Dlatego też Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. wystawił tytuł wykonawczy [...] w dniu [...] i wszczął nowe postępowanie egzekucyjne w dniu 27 października 2006 r. poprzez doręczenie zobowiązanemu odpisu tego tytułu wykonawczego wraz z zawiadomieniem o zajęciu rachunku bankowego. Wobec tego postępowanie prowadzone było od początku, na podstawie odrębnego tytułu wykonawczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. i P. M. powtórzyli zarzuty podnoszone w zażaleniu na postanowienie organu egzekucyjnego sprowadzając argumentację do tezy, że w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie przepis art. 16 § 1 w zw. z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem skarżących, ponowne prowadzenie postępowania egzekucyjnego zakończonego ostatecznym postanowieniem o jego umorzeniu jest dopuszczalne tylko po uchyleniu, zmianie, stwierdzeniu nieważności postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, albo wydania stosownego aktu w postępowaniu wznowieniowym jeżeli wskutek zastosowania tych nadzwyczajnych trybów dojdzie do wzruszenia postanowienia o umorzeniu i powstanie stan prawny umożliwiający ponowne prowadzenie egzekucji. Zdaniem skarżących, o tożsamości aktu, o którym mowa w art. 16 § 1 kpa nie decyduje kwalifikacja postępowania prowadzonego po umorzeniu, lecz przedmiot umorzonego i prowadzonego ponownie postępowania. Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zaakcentowano, że podstawą wcześniejszego umorzenia postępowania egzekucyjnego były przesłanki proceduralne, a nie fakt bezprawnego dochodzenia zobowiązania. Zdaniem organu nadzoru, w postępowaniu egzekucyjnym nie mają zastosowania art. 16 § 1 i art. 126 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga nie jest zasadna. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy dopuszczalne jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne dotyczące tego samego podmiotu (zobowiązanego) i tego samego obowiązku zostało umorzone ostatecznym w toku postępowania administracyjnego postanowieniem. Na wstępie niniejszych rozważań wskazać należy, że umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić, gdy na skutek zgłoszonych zarzutów wyjdą na jaw przeszkody lub wady postępowania, albo wtedy, gdy okoliczności te zostaną ujawnione w toku kontroli postępowania przeprowadzonej z urzędu przez organ egzekucyjny, a także na wniosek zobowiązanego lub wierzyciela. Istotą umorzenia jest przerwanie postępowania, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o dalszym nieprowadzeniu postępowania. Przyczyny uzasadniające umorzenie zostały enumeratywnie wymienione w art. 59 u.p.e.a. Wśród nich można wyróżnić przeszkody trwałe i przemijające. Przy przeszkodzie trwałej np. śmierć zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z jego osobą, w tej sprawie nie będzie już można wszcząć postępowania egzekucyjnego. Jeżeli występuje przeszkoda przemijająca - np. brak doręczenia zobowiązanemu upomnienia - po doręczeniu upomnienia będzie można ponownie wszcząć postępowanie, o ile obowiązek w dalszym ciągu nie będzie wykonany. Pogląd ten nie budzi wątpliwości w literaturze przedmiotu - por. np. W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006, s. 353-354; L. Klat-Wertelecka, Umorzenie administracyjnego postępowania egzekucyjnego [w:] J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, System egzekucji administracyjnej, Warszawa 2004, s. 288. Instytucja umorzenia postępowania egzekucyjnego ma na celu jego zakończenie z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Ostateczne postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego nie oznacza wszakże, że na zobowiązanym przestał ciążyć obowiązek, którego wykonanie było przedmiotem umorzonego postępowania. Nie można mu również przypisywać waloru res iudicata (powagi rzeczy osądzonej), ponieważ organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Zatem przyjęcie poglądu, że umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza niemożność jego ponownego wszczęcia - poza przypadkiem wskazanym w art. 61 u.p.e.a. - jest niedopuszczalne również z tego powodu, że de facto pozbawiałoby ono wierzyciela możliwości egzekwowania obowiązków wynikających z ostatecznych decyzji lub postanowień właściwych organów administracji publicznej albo prawomocnych orzeczeń sądowych. Wbrew pozorom problemu tego nie załatwia możliwość wznowienia postępowania egzekucyjnego zakończonego ostatecznym postanowieniem o jego umorzeniu na podstawie art. 145 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. - por. wyrok NSA OZ w Szczecinie z 8 marca 2001 r., SA/Sz 1723/99, LEX nr 48962. Instytucja wznowienia postępowania dotyczy bowiem ostatecznych decyzji (postanowień) wadliwych (trzeba wykazać, że zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w postępowaniu dotkniętym wadą, stanowiącą podstawę wznowieniową wymienioną w art. 145 § 1 kpa), co wyklucza możliwość ponownego wszczęcia egzekucji administracyjnej, jeżeli postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego byłoby niewadliwe (tak – NSA w wyroku z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 804/06-Lex nr.289091). Kontynuując zasadniczy watek rozważań wskazać też trzeba, że podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego, o których mowa w art. 59 § 1 ustawy egzekucyjnej, mają różny charakter, bądź to merytoryczny dotyczący istnienia obowiązku, bądź to formalnoprawny dotyczący istotnego naruszenia proceduralnego (R. Hauser, Z. Leoński, A Skoczylas: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2005). W przypadku podstaw merytorycznych chodzi o rozstrzygnięcie dotyczące stosunku prawnego, a więc mimo że rozstrzygnięcie to zapada w formie postanowienia, to jednak w swej treści pełni taką samą funkcję jak decyzja w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Do tego rodzaju postanowień z całą pewnością ma zastosowanie - poprzez odesłanie zawarte w art. 18 ustawy egzekucyjnej - art. 126 K.p.a.; nakazuje on stosować przepisy art. 145-152 oraz art. 156-159 K.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie. Stosowanie zaś przepisów o stwierdzeniu nieważności decyzji do takich postanowień oznacza, że stosuje się odpowiednio także przepis art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Odpowiednie stosowanie tego przepisu z kolei oznacza, że dotknięte jest nieważnością postanowienie, które rozstrzyga sprawę w zakresie już poprzednio rozstrzygniętym innym postanowieniem. To, że przepis art. 126 K.p.a. nie wymienia art. 16 K.p.a., nie uzasadnia przyjętego przez organ nadzoru poglądu, że do postanowień w ogóle nie odnosi się zasada trwałości decyzji administracyjnej. Nie znaczy to jednak, że zaskarżone postanowienie narusza te zasadę. Wszystko, co powiedziano wcześniej, a także co wynika z opisanego rozróżnienia podstaw umorzenia postępowania egzekucyjnego przemawia za przyjęciem za uzasadniony poglądu, że wspomniana zasada trwałości decyzji, której naruszenie zarzucają skarżący nie odnosi się do takiego postanowienia o umorzeni postępowania egzekucyjnego, którego podstawą jest przesłanka o charakterze formalnoprawnym (proceduralnym). Taką zaś bez wątpienia jest przesłanka wymieniona w art. 59 § 1 pkt 8 ustawy egzekucyjnej, która była podstawą umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. w dniu [...]. W tym stanie rzeczy, wydanie w dniu [...] przez ten organ egzekucyjny postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego nie stanowiło przeszkody prawnej do wystawienia w dniu 20 września 2006 r. nowego tytułu wykonawczego przeciwko tym samym podmiotom zobowiązanym obejmującego zaległości w podatku dochodowym od osób fizycznych za rok 2000, którego postawą prawną była ostateczna decyzja Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] Nr [...] i wszczęcie postępowania egzekucyjnego. W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, Sąd skargę jako niezasadną oddalił w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr.153 poz.1270).