I SA/Gl 894/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Dumana, Sędziowie WSA Bożena Pindel (spr.), Bożena Suleja, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A. D. i S. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzającą je decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...], wydanym po rozpatrzeniu odwołania S. D. od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] Nr [...], umarzającym jako bezprzedmiotowe postępowanie podatkowe prowadzone wobec A. D. w sprawie zmiany wymiaru podatku za rok 2011, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej Kolegium lub SKO), na podstawie art. 228 § 1 punkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej Ordynacja podatkowa) stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny. Organ I instancji – Prezydent Miasta R. – postanowieniem z dnia [...] wszczął z urzędu postępowanie podatkowe w sprawie zmiany wymiaru podatku na rok 2011, dotyczące nieruchomości położonej w R. przy ul. [...], której właścicielką jest A. D.. Następnie decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie podatkowe wobec A. D. jako bezprzedmiotowe. S. D. wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...], żądając jej zmiany. Przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy Kolegium pismem z dnia 19 marca 2012 r. wezwało małżonków D. do usunięcia braku formalnego odwołania i dołączenie do akt sprawy oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa. W odpowiedzi na wezwanie S. D. przy piśmie z dnia 26 marca 2012 r. złożył kserokopię pełnomocnictwa z dnia 24 stycznia 2007 r. udzielonego przez A. D.. W wyniku rozpatrzenia odwołania S. D., SKO postanowieniem z dnia [...], stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ podniósł, że obowiązek podatkowy w podatku rolnym, w myśl art. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 ze zm.), ciąży na właścicielu gruntu sklasyfikowanego w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza. Natomiast obowiązek podatkowy w podatku od nieruchomości, stosownie do art. 2 ust. 1 punkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2010 roku, nr 95, poz. 613 ze zm.) ciąży na właścicielu budynku, którą jest A. D.. W sprawie wszystkie pisma procesowe, w tym postanowienie o wszczęciu postępowania, jak i decyzje kończące to postępowanie, organ I instancji doręczał S. D., podającemu się za pełnomocnika A. D. (a będącego jej mężem). Jednocześnie Kolegium stwierdziło brak dokumentu stanowiącego podstawę umocowania pełnomocnika do reprezentowania żony w postępowaniu podatkowym. Powołując art. 137 § 3 Ordynacji podatkowej SKO uznało, że pełnomocnik winien był dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Dalej organ wprawdzie powołał przepis art. 137 § 3a tej ustawy zezwalający, aby w poszczególnych wynikających w toku postępowania kwestiach mniejszej wagi organ podatkowy nie żądał pełnomocnictwa, jeżeli pełnomocnikiem jest małżonek strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu jego upoważnienia do występowania w imieniu strony, to jednak w ocenie organu odwoławczego na tej podstawie prawnej nie mógł on dokonać wszystkich czynności procesowych, przepis ten dotyczy bowiem tylko poszczególnych czynności i to w kwestiach mniejszej wagi. Organ zwrócił także uwagę, że wykonywanie zastępstwa procesowego przed tym samym organem, ale w różnych sprawach, rodzi każdorazowo obowiązek dołączania do akt nowo zawiązanej sprawy dokumentu pełnomocnictwa. Akcentując ten obowiązek organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 128/08. W ocenie SKO, organ podatkowy nie może z urzędu powoływać się na pełnomocnictwo złożone przez stronę w jednym z toczących się wobec niej postępowań, na użytek innego postępowania, które zamierza wszcząć wobec strony. Momentem od którego pełnomocnik zostaje skutecznie ustanowiony w danej sprawie jest złożenie do akt danej sprawy pełnomocnictwa lub też zgłoszenie pełnomocnictwa ustnie do protokołu. Kontynuując Kolegium uznało, że organ I instancji ignorując brak skutecznego pełnomocnictwa, wbrew jednoznacznej dyspozycji przepisu art. 145 § 1 Ordynacji podatkowej, doręczył postanowienie osobie, która nie była ustanowionym w tej sprawie pełnomocnikiem, to postanowienie to nie weszło do obrotu prawnego, albowiem takie doręczenie nie było skuteczne pod względem prawnym. Również nie została skutecznie doręczona kończąca postępowanie decyzja. W podsumowaniu organ II instancji stwierdził, że brak doręczenia decyzji sprawia, że nie może w ogóle rozpocząć biegu termin przewidziany na wniesienie odwołania, bowiem nie można uruchomić środka prawnego od decyzji wydanej, a nie doręczonej, albowiem brak jest przedmiotu zaskarżenia (wydana decyzja nie weszła skutecznie do obrotu prawnego). Odpis postanowienia z dnia [...] organ II instancji doręczył S. D.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący A. D. i S. D. wnieśli o "oddalenie decyzji SKO". Wniesiona skarga dotyczy zarówno zaskarżonego postanowienia z dnia [...] (Nr [...]), jak również roku podatkowego 2012 (postanowienie z dnia [...] o Nr [...]). Skarżący podnieśli, że w siedzibie organu I instancji złożyli pełnomocnictwo udzielone przez A. D. małżonkowi S. D., notarialnie poświadczone i opłacone, zarzucając temu organowi nie dołączenie jego odpisu do prowadzonych spraw oraz zaniechanie jego potwierdzenia. W dalszej części skargi podniesiono zarzuty merytoryczne dotyczące wymiaru podatku za lata podatkowe 2011 – 2012. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 26 lutego 2012 pełnomocnik S. D. podkreślił, że zarówno w Urzędzie Miasta w R. jak i w SKO w K. przekazywał pełnomocnictwo (to samo, które jest w aktach sprawy) i nie było ono kwestionowane, jak również pracownicy organów nie żądali jego uzupełnienia czy potwierdzenia zgodności z oryginałem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Wskazana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom podatkowym można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, jak również decyzji organu I instancji, wykazało, że są one dotknięte uchybieniami proceduralnymi uzasadniającymi ich wzruszenie. W niniejszej sprawie rozważenia wymaga przede wszystkim kwestia, czy w dacie zarówno wszczęcia postępowania jak i wydania decyzji przez organ I instancji, w postępowaniu występował należycie umocowany pełnomocnik i czy w związku z tym istniał obowiązek doręczenia mu pism, stosownie do treści art. 145 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej. W świetle art. 145 § 1 Ordynacji podatkowej pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi. Natomiast zgodnie z treścią § 2 tego artykułu, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W myśl powołanego przepisu, gdy strona ustanowiła pełnomocnika, to pisma należy doręczać właśnie jemu i wobec przyjętej zasady oficjalności doręczeń, obowiązek ten obarcza organy prowadzące postępowanie. Stosownie do art. 137 § 2, pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu, a w myśl § 3 powołanego artykułu, pełnomocnik dołącza do akt oryginał pełnomocnictwa lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny i doradca podatkowy może sam uwierzytelnić odpis pełnomocnictwa. W zakresie nieuregulowanym w § 1 – 3a) stosuje się przepisy prawa cywilnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2001 r. sygn. akt V SA 90/00 wyraził pogląd, który Sąd w składzie orzekającym podziela, iż decyzja sporządzona (a więc spełniająca wymogi formalne), ale nie doręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu ani strony. Dopiero bowiem po prawidłowym doręczeniu decyzji wymiarowej nastąpi załatwienie sprawy w postępowaniu w pierwszej instancji i otwarte zostaną dalsze uprawnienia procesowe stron, w tym prawo do odwołania i rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy podzielić ustalenia Kolegium w zakresie stwierdzonych uchybień i naruszeń, których dopuścił się organ I instancji, wszelkie bowiem doręczenia pism (przede wszystkim postanowienia o wszczęciu z urzędu postępowania podatkowego) zostały dokonane do rąk pełnomocnika, który nie został ustanowiony w sprawie. Sąd podziela utrwalone już stanowisko przyjęte w orzecznictwie, zgodnie z którym wykonywanie zastępstwa procesowego przed tym samym organem, lecz w różnych sprawach, wymaga dołączenia do akt nowo zawiązanej sprawy dokumentu pełnomocnictwa, co rodziło powinność złożenia przez pełnomocnika do niniejszej sprawy dokumentu pełnomocnictwa zgodnie z wymogami określonymi w przepisie art. 137 § 3 Ordynacji podatkowej. Przestawione wywody co do braku skutecznego, zgodnego z prawem doręczenia decyzji organu I instancji stronie, mają zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości postępowania organu podatkowego. Zgodnie z art. 212 Ordynacji podatkowej "organ podatkowy, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia z zastrzeżeniem art. 67 § 5". Przepis ten ustanawia jedną z ważniejszych konstrukcji prawnych dotyczących wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego. Decyzja wywołuje więc skutki prawne nie z chwilą jej sporządzenia, podpisania, czy opatrzenia datą lecz dopiero z datą jej doręczenia. Z tą datą wiąże ona organ, który ją wydał, a stronie (podatnikowi) wskazuje sposób określenia jego praw i obowiązków. Decyzja niedoręczona stronie jest decyzja nieistniejącą (por.: B. Adamiak i in. "Ordynacja podatkowa. Komentarz"., Wrocław 2006, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt I SA/Gl 924/11). Bez znaczenia prawnego jest fakt dowiedzenia się przez stronę o treści decyzji poza przewidzianym w prawie trybem doręczenia decyzji. Dopóki decyzja nie zostanie doręczona stronie w sposób zgodny z przepisami o doręczeniach, nie wchodzi ona do obrotu prawnego Obowiązkiem organu, który decyzję wydał jest podjęcie wszystkich przewidzianych prawem czynności zmierzających do doręczenia decyzji wszystkim stronom postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 września 2009 r., sygn. akt I SA/Ol 230/08). Jak wynika z oświadczenia złożonego przez S. D. na rozprawie w dniu 26 lutego 2012 r., był on osobiście w siedzibie Kolegium, gdzie złożył kserokopię pełnomocnictwa udzielonego mu przez żonę do sprawy dotyczącej roku podatkowego 2011 (załączono w aktach administracyjnych przy piśmie z dnia 26 marca 2012 r.). W ocenie Sądu powinnością pracowników organu było należyte pouczenie strony o skutkach procesowych niezłożenia (lub złożenia wadliwego) pełnomocnictwa, jednak pomimo osobistego stawiennictwa w siedzibie organu męża podatniczki, pracownicy Kolegium zaniechali tej czynności. Pomimo dostrzeżonych przez SKO uchybień organu I instancji, organ ten nie ustrzegł się od własnych naruszeń, a to art. 145 § 1 Ordynacji podatkowej. Organ II instancji dokonał bowiem doręczenia zaskarżonego postanowienia jedynie do rąk pełnomocnika (S. D.), po uprzednim uznaniu, że nie został on ustanowiony pełnomocnikiem w sprawie. Zrodziło to sytuację, w której podatnik w ogóle nie ma jakichkolwiek informacji o stanie sprawy, która go dotyczy, co pozbawia go możliwości podejmowania czynności (sytuacji tej nie zmienia fakt, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z małżonkami). W prawie finansowym, jak i w prawie administracyjnym, nie można przyjąć fikcji powszechnej znajomości prawa ani zasady, że nieznajomość prawa szkodzi. Z zasad ogólnych postępowania podatkowego wywodzą się odmienne zasady, jak działania wzbudzającego zaufanie do organów podatkowych, udzielania informacji prawnej, przekonywania (art. 121 § 1 i 2, art. 124 Ordynacji podatkowej). Organy podatkowe wykonując obowiązki nałożone tymi zasadami oraz poszczególne obowiązki procesowe będą również chroniły strony przed skutkami własnych błędów i pomyłek (tak B. Adamiak i in. "Ordynacja Podatkowa. Komentarz 2011"). Wymieniona już wyżej zasada oficjalności, określona w art. 144 Ordynacji podatkowej, w zakresie doręczania pism powoduje, że organ podatkowy jest "gospodarzem" postępowania, to wyłącznie na nim – z urzędu – spoczywa obowiązek doręczania wszelkich pism kierowanych zarówno do strony, jak i do innych uczestników postępowania. Adresat nie musi zatem zabiegać o doręczenie mu pisma. Nie może on również ponosić negatywnych konsekwencji płynących z wadliwego doręczenia pisma. W literaturze powszechnie przyjmuje się, iż przepisy o doręczaniu pism mają charakter gwarancyjny. Oznacza to, że tylko prawidłowe doręczenie, tzn. dokonane zgodne z zasadami określonymi w przepisach Ordynacji podatkowej, uzależnia skuteczność czynności podejmowanych przez organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Bk 534/08). Dopiero bowiem po prawidłowym doręczeniu postanowienia o wszczęciu z urzędu postępowania podatkowego otwarte zostaną uprawnienia procesowe strony, w tym prawo do odwołania i rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. W związku z wyżej przedstawioną oceną faktyczną i prawną należy uznać, że postępowanie administracyjne nie zostało dotychczas skutecznie wszczęte, w związku z powyższym Sąd nie może dokonać oceny pozostałych zarzutów skargi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę prawną, przedstawioną powyżej. Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku, o zasądzeniu kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżących orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ww. ustawy.