I SA/Gl 914/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Suleja-Klimczyk, po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Zakład Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym p o s t a n a w i a odrzucić skargę Postanowieniem z dnia [...] nr [...][...] Dyrektor Izby Skarbowej w K. uchylił postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z., działającego zarówno jako organ egzekucyjny i reprezentant wierzyciela, z dnia [...]. nr [...] (sygn. sprawy [...]) w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Skargę na powyższe postanowienie wniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego wnosząc o jego uchylenie i utrzymanie w mocy postanowienia Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z. z dnia [...] W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w K. wniósł o jej odrzucenie wskazując, że Dyrektor ZUS z upoważnienia art. 19 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 599) – dalej jako u.p.e.a., jest organem egzekucyjnym, tj. organem I instancji i jako taki nie ma interesu publicznego w rozumieniu art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – dalej jako p.p.s.a. we wniesieniu skargi, a ponadto skarga została wniesiona z uchybieniem terminu do jej wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 50 p.p.s.a. uprawnienie do wniesienia skargi przysługuje każdemu, kto ma w tym interes prawny, a ponadto prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1) oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). W niniejszej sprawie skarga Zakładu Ubezpieczeń Społecznych została wniesiona na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. uchylające postanowienie Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego ZUS w Z. i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi (art. 19 § 4 u.p.e.a.). Należy zatem zauważyć, że czynności Oddziału ZUS należy traktować jako czynności samego ZUS jako osoby prawnej. Kwestia ta została przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1070/10, w którym wskazano, iż "działanie Dyrektora Oddziału ZUS będącego organem ZUS, należy traktować jak działanie samego ZUS jako osoby prawnej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako osoba prawna działa poprzez swoje organy, którym jest Dyrektor Oddziału ZUS. Wynika to z teorii organów osoby prawnej z art. 38 k.c., który stanowi, że osoba prawna, działa poprzez swoje organy. Prawo polskie stoi na stanowisku tzw. teorii osoby prawnej. Organ składa się z osób fizycznych, które zgodnie z przepisami określającymi ustrój danej osoby prawnej tworzą i urzeczywistniają jej wolę. Chociaż więc wola organu jest z punktu widzenia psychologicznego wolą konkretnych osób fizycznych, to z punktu widzenia prawa - jest ona wolą osoby prawnej. Działanie organu osoby prawnej traktuje się jako działanie samej osoby prawnej. Zatem, działanie Dyrektora Oddziału ZUS należy traktować jako działanie samego ZUS zgodnie z teorią organów osoby prawnej". Zwrócenia uwagi wymaga, że art. 19 § 4 u.p.e.a. bezsprzecznie wyznacza ZUS rolę zarówno w postępowaniu egzekucyjnym, a co za tym idzie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że ZUS nie posiada legitymacji skargowej. Najpełniej oddał powyższe stanowisko oraz wyjaśnił istotę powyższego problemu Naczelny Sąd Administracyjny z wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r., II FSK 2488/10 stwierdzając, że "Działania ZUS-u, jak i Dyrektora Izby Skarbowej w tej sprawie mają bowiem taki sam charakter, to jest władczego działania w zakresie egzekucji danin publicznych wobec jednostki, w tym przypadku osoby fizycznej. Innymi słowy zarówno ZUS jak i Dyrektor w niniejszej sprawie występowały z takiej samej pozycji, czyli organu administracyjnego, który miał obowiązek prawidłowo zastosować przepisy prawa egzekucyjnego wobec jednostki. Nie może zaś być dopuszczalna sytuacja, że ten sam podmiot - ZUS - raz występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo, a raz - gdy uzna, że jest to dla niego korzystne - jako strona (uczestnik postępowania) domagająca się ochrony w istocie przed działaniami organu administracji wyższego stopnia. Możliwość odwołania się od decyzji organu pierwszej instancji do organu wyższego stopnia, a następnie możliwość zainicjowania przez obywateli (podmioty prawa) procesu kontroli działań tejże administracji przed sądem administracyjnym jest bowiem niczym innym, jak zapewnieniem obywatelom ochrony przed bezprawnym działaniem administracji. Nie może takiej ochrony domagać się podmiot, który w sprawie sam jako administracja występował na pierwszym jej etapie. Dyrektor Izby Skarbowej jako organ odwoławczy od postanowienia Dyrektora Oddziału ZUS występuje w sprawie nie jako organ nowego postępowania, lecz postępowania zainicjowanego wcześniej, przed organem pierwszej instancji i w tym sensie postępowanie to jest jedynie kontynuacją, następnym etapem, tego samego postępowania. Co za tym idzie, rola ZUS-u pozostaje w nim niezmienna, nadal jest on organem administracji pierwszej instancji. Podobnie sytuacja wygląda na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, ZUS pozostaje organem administracji, który pośrednio, poprzez kontrolę postanowienia drugoinstancyjnego, poddawany jest kontroli sądu". Z kolei w postanowieniu z dnia 26 października 2011 r., II GSK 1070/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "przyznanie legitymacji skargowej ZUS Oddział w T. byłoby sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 18 u.p.e.a. w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z literatury przedmiotu wynika, że zasadę dwuinstancyjności określoną w art. 15 k.p.a. należy odnosić w postępowaniu egzekucyjnym tylko do spraw kończących się postanowieniem, na które przysługuje zażalenie. Tak jak w rozpatrywanej sprawie. Analogicznie jak w postępowaniu administracyjnym również w postępowaniu egzekucyjnym istota tej zasady polega na zapewnieniu możliwości dwukrotnego rozpatrzenia i merytorycznego rozstrzygnięcia takiej sprawy (R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Warszawa 2011, s. 105; por. również wyrok WSA w Lublinie z 28 maja 2008 r., I S.A./Lu 730/07, niepubl. Oraz wyrok WSA w Opolu z 21 maja 2008 r., I S.A./Op 26/08, niepubl.)" i dalej "Skoro więc dyrektor Oddziału ZUS, działał jako pierwszoinstancyjny organ egzekucyjny, to nie mógł skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego na postanowienie dyrektora izby skarbowej, działającego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jako organ odwoławczy w stosunku do dyrektora będącego organem ZUS. Instytucja skargi oraz skargi kasacyjnej nie może być wykorzystywana do sporów pomiędzy organami administracji różnych szczebli, gdyż godziłoby to w istotę postępowania odwoławczego oraz instytucji nadzoru. Podstawą kompetencji nadzorczych oraz postępowania odwoławczego jest kontrola i możliwość korygowania działań podmiotów nadzorowanych. Żaden przepis prawa nie daje organom administracji I instancji prawa odwoływania się (wnoszenia skargi oraz skargi kasacyjnej) od decyzji organów II instancji wydawanych w postępowaniu odwoławczym lub w trybie nadzoru". Skoro zatem w niniejszej sprawie Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z. wydał, jako organ egzekucyjny, tj. organ I instancji, postanowienie, które w skutek wniesionego zażalenia zostało uchylone zaskarżonym postanowieniem, to skargę wniesioną przez ZUS, a zatem przez organ I instancji, należało uznać za niedopuszczalną i jako taką odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd nie badał kwestii dotyczącej terminu do wniesienia skargi, albowiem badanie kwestii zachowania terminu z art. 52 p.p.s.a. dotyczy jedynie skarg wniesionych przez podmiot uprawniony z art. 50 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji.