I SA/Gl 960/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej (spr.), Sędziowie NSA Eugeniusz Christ, Małgorzata Wolf-Mendecka, Protokolant Maciej Ćwiertniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi B. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych. uchyla zaskarżone postanowienie. B.B. wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...], którym zostało utrzymane w mocy postanowienie Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] w sprawie stanowiska wierzyciela. Do wydania powyższego orzeczenia doszło w związku ze zgłoszeniem przez skarżącą zarzutów na postępowanie egzekucyjne, prowadzone przeciwko niej przez Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w G. w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...], a dotyczący mandatu karnego kredytowanego nr [...], nałożonego przez Straż Miejską w dniu 12 czerwca 2006 r. Zobowiązana podniosła zarzut nieistnienia obowiązku oraz niespełnienia przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 ustawy o postępowanie egzekucyjnym w administracji. Powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 marca 2007 r., którym orzeczono, że straż miejska nie może karać kierowców mandatami ani wszczynać postępowania przed sądem, jeśli fotoradar zarejestrował, że przekroczyli dopuszczalną prędkość. Z tego względu, jej zdaniem, tytuł wykonawczy dotyczący należności z tytułu mandatu karnego powinien być wycofany. Z kolei naruszenie art. 27 polegało na błędnym określeniu w tytule wykonawczym obowiązku (pozycja 31), przez wpisanie zwrotu "mandat karny kredytowy" zamiast "mandat karny kredytowany". Organ egzekucyjny przekazał powyższe zarzuty wierzycielowi, celem zajęcia przez niego stanowiska, co ten uczynił, postanowieniem z dnia [...], w którym podtrzymał żądanie przeprowadzenia egzekucji na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego. Swe stanowisko uzasadnił tym, że – stosownie do art. 101 § 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. Nr 106, poz. 1148 ze zm.) - wzruszenie prawomocnego mandatu karnego, na mocy którego nałożono na skarżącą grzywnę, jest możliwe tylko w przypadku, gdy mandat nałożono za czyn niebędący wykroczeniem. Wskazał jednocześnie, że wniosek o uchylenie mandatu karnego powinno zostać zgłoszone w terminie zawitym 7 dni. Zdaniem wierzyciela uchylenie mandatu karnego w tym przypadku jest niemożliwe, albowiem czyn ukarany grzywną stanowi wykroczenie. Ponadto wierzyciel podkreślił, że na podstawie art. 113 powyższego Kodeksu nie ma również zastosowania instytucja wznowienia postępowania, gdyż dotyczy ona jedynie postępowania sądowego w sprawach o wykroczenia, a nie postępowania mandatowego. Z tych względów wierzyciel uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia, iż obowiązek będący przedmiotem postępowania egzekucyjnego nie istnieje. Odnosząc się do drugiego z zarzutów, wierzyciel uznał użycie wadliwego sformułowania obowiązku za oczywistą omyłkę pisarską, co wynika z faktu, że w sposób niebudzący wątpliwości obowiązek ten został określony w tytule wykonawczym poprzez prawidłowe wskazanie numeru mandatu karnego i daty jego wystawienia. Rozpoznając zażalenie skarżącej na powyższe postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., utrzymało to postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podkreśliło, że żaden ze zgłoszonych przez B.B. zarzutów (z art. 33 pkt 1 i pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) nie jest uzasadniony. Odnośnie zarzutu nieistnienia obowiązku, organ odwoławczy wskazał, że z dniem opublikowania w Dzienniku Ustaw Nr 53, poz. 359 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt U 1/07 utraciły moc przepisy § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz ust. 2 w zakresie czynności wskazanych w § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz. U. z 2003 r., Nr 14, poz. 144 ze zm.), które trybunał uznał za niezgodne z art. 131 ust., 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji R.P. Kolegium podkreśliło, że zakwestionowane przepisy dotyczyły kompetencji strażników miejskich do dokonywania kontroli ruchu drogowego w zakresie przestrzegania ograniczeń prędkości przy użyciu tzw. fotoradarów, natomiast Trybunał nie zakwestionował przepisów stanowiących podstawę nałożenia mandatu karnego za wykroczenie polegające na naruszeniu ograniczenia prędkości tj. art. 98 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Zdaniem organu, z orzeczenia Trybunału wynika, że z dniem wejścia w życie tego wyroku strażnicy miejscy utracili prawo do gromadzenia, poprzez użycie fotoradarów, dowodów popełnienia wykroczenia. Jednocześnie z uzasadnienia wyroku organ wyprowadził wniosek, że nie ma to wpływu na sytuację osoby, która poprzez przyjęcie mandatu przyznała się do winy, co prawomocnie zakończyło postępowanie. W tym kontekście twierdzenie skarżącej, że mandaty karne wystawione przez nieuprawnionych do tego strażników miejskich "nie mogą funkcjonować w jakimkolwiek obrocie prawnym", mogło być uznane za zasadne tylko wówczas, gdyby wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował utratę mocy obowiązującej przepisów 88858, stanowiących podstawę nałożenia obowiązku zapłaty mandatu za wykroczenie, co w niniejszej sprawie – zdaniem organu – nie miało miejsca. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy powtórzył argumentację wierzyciela o braku podstaw do uchylenia prawomocnego mandatu karnego oraz o niedopuszczalności kontrolowania na etapie postępowania egzekucyjnego istnienia i wymagalności obowiązku zapłaty grzywny nałożonej mandatem karnym, co prowadziłoby do kwestionowania poprawności postępowania mandatowego. W odniesieniu do zarzutu z pkt. 10 art. 33 u.p.e.a. podkreślono, że umieszczenie błędnej nazwy mandaty karnego, nie może być potraktowane jako wadliwe określenie obowiązku, skoro z pozostałych zapisów jednoznacznie wynika jakiego konkretnie mandatu dotyczy tytuł wykonawczy (podano prawidłowo numer i datę wystawienia mandatu). Organ odwoławczy wskazał ponadto, że tytuł wykonawcy nie jest decyzją ani postanowieniem, zatem nie mają do niego zastosowania przepisy K.p.a. o sprostowaniu oczywistych omyłek w tych aktach administracyjnych. Wreszcie, organ przyznał rację skarżącej, że wierzyciel wadliwie sformułował swe stanowisko względem zgłoszonych zarzutów, podtrzymując żądanie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zamiast uznania zarzutów za nieuzasadnione, ale wskazał, że takie właśnie, negatywne stanowisko wobec zarzutów wynika z treści postanowienia. W skardze do Sądu B.B. ponowiła raz jeszcze zarzut prowadzenia postępowania egzekucyjnego mimo nieistnienia obowiązku, wobec stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny iż staż miejska nie miała kompetencji do karania mandatem za wykrocznie polegające na przekroczeniu prędkości, zarejestrowane fotoradarem. Oznacza to – zdaniem skarżącej -, że mandat karny kredytowany, wydany przez nieupoważniony do tego organ nie może pozostawać w obrocie prawnym. Podtrzymała też zarzut wadliwości tytułu wykonawczego oraz żądanie wycofania tego tytułu przez wierzyciela i umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zwróciła też uwagę, że przedmiotem jej zażalenia do SKO było postanowienia wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów, a nie postanowienie o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego, jak wadliwie podał organ odwoławczy w swym postanowieniu. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało w pełni dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Raz jeszcze podkreśliło, że skoro w niniejszej sprawie mandat karny nie został uchylony, to nadal pozostaje w obrocie a wynikający z niego obowiązek podlega egzekucji. Organy administracji publicznej nie są właściwe do orzekania w przedmiocie prawidłowości nałożenia mandatem karnym grzywny, bo leży to w gestii sądów powszechnych. Przyznając, że w uzasadnieniu swego postanowienia wadliwie określiło przedmiot rozstrzygnięcia jako odmowę umorzenia postępowania egzekucyjnego, Kolegium wskazało, że treść zdania, w którym użyto tego sformułowania znajduje pełne odniesienie do postępowania w sprawie stanowiska wierzyciela, a samo postępowanie w tym przedmiocie zmierza w końcowym efekcie do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ustalenia faktyczne rozpoznawanej sprawy są bezsporne i niekwestionowane. Przedmiotem sporu jest natomiast ocena wpływy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt U 1/07 na obowiązek egzekwowany od B.B. na podstawie tytułu wykonawczego, wystawionego przez Prezydenta Miasta Ruda R. w dniu 22 lutego 2007 r., obejmującego należność z mandatu karnego kredytowanego, wystawionego w dniu 12 września 2006 r. przez Straż Miejską w R. Powyższym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że "§ 17 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz ust. 2 w zakresie czynności wskazanych w § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz. U. z 2003 r. Nr 14, poz. 144, Nr 26, poz. 230 i Nr 230, poz. 2310) jest niezgodny: a) z art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, Nr 109, poz. 925, Nr 175, poz. 1462, Nr 179, poz. 1486 i Nr 180, poz. 1494 i 1497 oraz z 2006 r. Nr 17, poz. 141, Nr 104, poz. 708 i 711, Nr 190, poz. 1400, Nr 191, poz. 1410 i Nr 235, poz. 1701), b) z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Orzeczenie to, godnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, weszło w życie z dniem ogłoszenia tj. 22 marca 2007 r. Jednocześnie Trybunał stwierdził, że z chwilą opublikowania wyroku w Dzienniku Ustaw powyższe przepisy rozporządzenia tracą moc obowiązującą, co nastąpiło z dniem 28 marca 2007 r. (Dz. U. Nr 53, poz. 359). Z treści powołanego wyżej art. 190 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że orzeczenia Trybunału co do zasady wywierają skutek na przyszłość (ex nunc). Z kolei z art. 190 ust. 4 wyprowadzić można wniosek, że orzeczenia Trybunału są skuteczne z mocą wsteczną - od chwili wydania aktu normatywnego lub od chwili wejścia w życie Konstytucji. W myśl tego przepisu orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 7 sierpnia 2002 r., sygn. akt III PZP 15/02, opubl OSNP 2002/23/563; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. akt. V CKN 1626/00, opubl. OSNC 2004/4/66; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 3 lipca 2003 r., sygn. akt III CZP 45/03, opubl. "Biuletyn SN" 2003/7 str. 5). Zgodzić się wprawdzie należy, iż akt normatywny niezgodny z Konstytucją obowiązuje do chwili ogłoszenia w Dzienniku Ustaw orzeczenia Trybunału o jego niekonstytucyjności, to jednak wadliwość tego aktu istnieje od chwili jego wydania czy wejścia w życie Konstytucji. Regulacja zawarta w art. 190 ust. 4 nakazuje podjęcie takich działań prawnych, aby wyeliminować skutki wcześniejszego zastosowania niekonstytucyjnego przepisu. Tryb nakładania grzywny w drodze mandatu karnego nie pozwala na zastosowanie wprost powyższej regulacji prawnej. Wynika to z faktu, że zgodnie z art. 98 § 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. Nr 106, poz. 1148 ze zm.) mandat karny kredytowany staje się prawomocny z chwilą pokwitowania jego odbioru przez ukaranego. Art. 101 § 1 tej ustawy przewiduje, że prawomocny mandat karny podlega uchyleniu, jeżeli grzywnę nałożono za czyn niebędący czynem zabronionym jako wykrocznie. Uchylenie następuje na wniosek ukaranego złożony w zawitym terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się mandatu lub z urzędu. Do uchylenia mandatu uprawniony jest sąd właściwy do rozpoznania sprawy, na terenie którego obszarze działania została nałożona grzywna (art. 101 § 2). Z kolei art. 113 § 1 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, odsyłający w zakresie wznowienia postępowania między innymi do art. 540 Kodeksu postępowania karnego, przesądza o tym, że w sprawach o wykroczenia wznowienie odnosi się tylko do prawomocnie zakończonego postępowania sądowego w kwestii objętej orzekaniem tj. rozstrzygnięciem o odpowiedzialności za wykroczenie. Przyjmuje się zatem, że wznowienie nie jest dopuszczalne odnośnie do postępowania mandatowego. Tak orzekł Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 30 września 2003 r. sygn. akt I KZP 25/03 (opubl. OSNKW 2003/9-10/81) stwierdzając, że "nie jest dopuszczalne wznowienie postępowania mandatowego, ani postępowania przeprowadzonego na podstawie art. 101 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. Nr 106, poz. 1148) i zakończonego wydaniem postanowienia o odmowie uchylenia mandatu karnego, ponieważ orzeczenie to nie kończy prawomocnie postępowania sądowego w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.s.w. w zw. z art. 540 § 1 in principio k.p.k.". W przedstawionym wyżej stanie prawnym uznać trzeba, że niemożliwym, z proceduralnego punktu widzenia, jest wyeliminowanie w obrotu prawnego prawomocnego mandatu karnego poprzez jego uchylenie lub wznowienie postępowania. Powyższe zawężenie prawnych możliwości wzruszenia prawomocnych mandatów karnych, w ocenie Sądu, nie zwalnia jednak właściwych podmiotów do podjęcia innych, prawem przewidzianych środków, które zapewniłyby realizację celu, jakiemu służy uregulowanie zawarte w art. 190 § 4 Konstytucji RP. Nie do pogodzenia bowiem z obowiązującą zasadą demokratycznego państwa prawnego, wynikającą z art. 2 ustawy zasadniczej, jest dążenie do wykonania rozstrzygnięcia opartego na podstawie prawnej, która została już wyeliminowania z systemu prawnego z powodu niekonstytucyjności. W tym miejscu trzeba podkreślić, że błędne jest stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym je postanowieniu wierzyciela, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 marca 2007 r. nie ma wpływu na istnienie obowiązku zapłaty kary nałożonej na skarżącą w drodze mandatu karnego, gdyż popełniła ona wykroczenie podlegające karze, a wyrokiem Trybunału nie uchylono karalności takiego czynu. Faktem jest, że przekroczenie dopuszczalnej prędkości pojazdu stanowiło i stanowi wykroczenie drogowe, podlegające ukaraniu karą grzywny, wymierzaną w postępowaniu mandatowym, ale to nie czyn skarżącej jest podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego, tylko rozstrzygnięcie organu o nałożeniu grzywny mandatem karnym za ten czyn. To zaś rozstrzygnięcie zostało wydane przez podmiot nieuprawniony, o czym jednoznacznie przesądza wyrok Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu wyroku wyraźnie podkreślono przy tym, że "przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest ocena celowości (czy też bezcelowości) przyznania strażom gminnym prawa do wykonywania określonych czynności z zakresu kontroli ruchu drogowego przy użyciu fotoradarów. Trybunał Konstytucyjny nie traci z pola widzenia skali przekroczeń przepisów o ruchu drogowym i stwierdza, że w walce z łamiącymi prawo kierującymi, dążąc do zwiększenia bezpieczeństwa na drogach, państwo może i powinno sięgać po dostępne środki techniczne i optymalnie wykorzystywać wszelkie pozostające w jego dyspozycji służby. Nie zmienia to jednak faktu, że służby te winny działać w granicach instrumentarium prawnego nienagannego z punktu widzenia norm konstytucyjnych, co ma znaczenie tym istotniejsze, że czynności przedstawicieli stosownych służb w zakresie kontroli ruchu drogowego oraz obowiązek podporządkowania się poleceniom, sygnałom i wskazówkom osób dokonujących kontroli należy rozpatrywać również w kontekście ewentualnych ograniczeń wolności i praw konstytucyjnych osób kontrolowanych". Trzeba podkreślić, że wydanie jakiegokolwiek orzeczenia czy innego rozstrzygnięcia przez podmiot niewłaściwy, stanowi kwalifikowaną wadę, skutkującą co do zasady nieważnością tak wydanego aktu. Nie można zatem zaaprobować poglądu, że mandat karny, wystawiony przez nieuprawniony podmiot (co w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości) jest rozstrzygnięciem zgodnym z prawem. W tej sytuacji, realizacja, wynikającego z art. 190 § 4 Konstytucji RP, nakazu eliminacji skutków rozstrzygnięcia wydanego na podstawie aktu normatywnego uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją, wymaga m. in. od wierzyciela stosownych i skutecznych kroków, aby w oparciu w takie rozstrzygnięcie nie było wszczęte, bądź kontynuowane, postępowanie egzekucyjne, mimo braku możliwości wyeliminowanie samego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Art. 190 § 4 wskazuje, że wznowienie postępowania, uchylenie decyzji lub innego rozstrzygnięcia odbywa się na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Należy zatem przyjąć, że postępowaniem takim może być również postępowanie egzekucyjne w administracji. Usunięcie skutków niekonstytucyjnego rozstrzygnięcia może bowiem i powinno nastąpić na każdym etapie postępowania. Powyższe wywody prowadzą do konstatacji, że stanowisko zajęte w niniejszej sprawie przez wierzyciela i zaaprobowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a sprowadzające się do twierdzenia, że obowiązek wynikający z wystawionego przez strażnika miejskiego mandatu karnego winien być wyegzekwowany ponieważ nadal istnieje, choć podstawa prawna wystawienia tego mandatu utraciła moc obowiązującą, a sam przepis był sprzeczny z Konstytucją, nie odpowiada standardowi praworządnego działania. Postępowanie egzekucyjne, prowadzone w celu wykonania obowiązku wynikającego z mandatu karnego, wystawionego przez nieuprawniony organ, powinno zostać umorzone, a stanowisko wierzyciela w tym przedmiocie winno bądź sprowadzać się do uznania nieistnienia obowiązku zapłaty grzywny wymierzonej wadliwym mandatem karnym (art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) bądź zmierzać do rozważenia złożenia żądania o jego umorzenie na podstawie art. 59 § 1 pkt 9 tej ustawy. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie. O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono, wobec niezłożenia w tym przedmiocie wniosku przez stronę skarżącą, a ponadto – Sąd nie znalazł podstaw do orzekania o wstrzymaniu wykonania uchylonego aktu na podstawie art. 152 powyższej ustawy, ze względu na charakter tegoż aktu.