I SA/Gl 970/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ (spr.), Sędzia NSA Przemysław Dumana, Sędzia WSA Beata Machcińska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2013. 267), dalej k.p.a., oraz na podstawie art. 17 § 1, art.18,art.23§1, § 4 pkt 1, art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. 2016. 599), dalej ustawa egzekucyjna, po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez A Sp. z o.o. w G. (dalej Spółka lub zobowiązany) na postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z. (dalej ZUS lub organ egzekucyjny) z dnia [...] r. Nr [...], mocą którego uznano za bezzasadny zarzut prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez niewłaściwy organ egzekucyjny na podstawie tytułów wykonawczych z dnia o Nr od [...]do [...] wystawionych przez ZUS, Dyrektor Izby Skarbowej w K. (dalej organ nadzoru) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ nadzoru stwierdził, że ZUS wystawił wskazane w postanowieniu tytuły wykonawcze obejmujące zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarancyjnych Świadczeń Pracowniczych za X i XI 2015 r., nadając im klauzulę o skierowaniu do egzekucji administracyjnej, a następnie wystawił zawiadomienia o zajęciu rachunku bankowego Spółki w Banku B w B. Odpisy tytułów i zawiadomień zostały doręczone Spółce w dniu [...] r., a Bankowi w dniu [...] r. Pismami z dnia 16 lutego 2016 r. Spółka zgłosiła zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne podnosząc brak aktu prawnego, z którego wynikałoby, że ZUS jest organem właściwym miejscowo do prowadzenia spornego postępowania. Spółka zauważyła, że podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego winno stanowić zarządzenie Prezesa ZUS dotyczące właściwości miejscowej Oddziału, który wszczął postępowanie, a które to zarządzenie nigdy oficjalnie nie zostało opublikowane. Wskazała, że kwestię właściwości miejscowej urzędów skarbowych Minister Finansów uregulował w rozporządzeniu z dnia [...] r. w sprawie terytorialnego zasięgu działania oraz siedzib naczelników urzędów skarbowych i dyrektorów izb skarbowych (t. j. Dz.U. 2013. 1441 - dalej rozporządzenie) – to jeśli dla ZUS nie ma takich regulacji, prowadzenie postępowań egzekucyjnych jest niedopuszczalne. W związku z nieudzieleniem odpowiedzi przez Spółkę na pismo organu egzekucyjnego wzywające do doprecyzowania zarzutu, ZUS w skarżonym postanowieniu uznał, że dotyczy on podstawy z art. 33 § 1 pkt 9 ustawy egzekucyjnej i uznał go za bezzasadny, podkreślając, że właściwość terytorialna ZUS w Z. obejmuje teren miasta G. W zażaleniu na to postanowienie Spółka podniosła te same argumenty jak w zarzutach tj. brak stosownego aktu prawnego będącego podstawą do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, dotyczącego właściwości miejscowej oddziału, który nigdy nie został oficjalnie opublikowany. Ponadto Spółka wskazała, że dłużnikiem zajętej wierzytelności nie mógł być Bank B w B. oraz, że nie można wydać jednego postanowienia dla trzech tytułów wykonawczych. Organ nadzoru stwierdził, że przedmiot wniesienia zarzutów wyznacza przepis art. 33 § 1 ustawy egzekucyjnej, który zawiera zamknięty katalog przyczyn uzasadniających wniesienie tego środka prawnego, a następnie przytoczył treść tego przepisu oraz art. 34 § 1, § 4 i § 5 tej ustawy. Zauważył, że podstawą zarzutu wniesionego przez Spółkę był pkt 9 art. 33 § 1 ustawy egzekucyjnej, a następnie powołując się na treść art. 19 k.p.a. oraz art. 19 § 4 i art. 22 § 2 ustawy egzekucyjnej wskazał, że Dyrektor Oddziału ZUS ma możliwość zastosowania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia rachunku bankowego oraz, że właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego. Następnie przytoczył treść art. 73 ust. 3 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz powołał się na postanowienia statutu ZUS i zarządzenie Prezesa ZUS Nr [...] z dnia [...] r., by stwierdzić, że zgodnie z tym zarządzeniem właściwość terytorialna Oddziału ZUS w Z. obejmuje teren miasta G. Organ nadzoru zaaprobował stanowisko organu egzekucyjnego, zgodnie z którym przepisy prawa nie przewidują publikacji zarządzeń Prezesa ZUS w Dziennikach Urzędowych, o których mowa w art. 8 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. 2016. 296) oraz z tym, że przepisy rozporządzenia nie znajdują w sprawie zastosowania, gdyż dotyczą sytuacji, w której w roli organu egzekucyjnego występuje Naczelnik Urzędu Skarbowego, zaś w sprawie organem egzekucyjnym był Dyrektor Oddziału ZUS w Z. Ponadto stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zachowana została tożsamość przedmiotowa, tj. wniesienie zarzutu w trybie art. 33 § 1 pkt 9 ustawy egzekucyjnej, postepowanie egzekucyjne było prowadzone wobec Spółki na podstawie każdego z trzech tytułów wykonawczych, zaś organem egzekucyjnym był Dyrektor Oddziału ZUS w Z., a żaden przepis prawa w takiej sytuacji nie zabrania wydania jednego rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutów w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego do wszystkich tytułów wykonawczych, na podstawie których prowadzone jest postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanej. Organ nadzoru zauważył, że zarzut dotyczący dłużnika zajętej wierzytelności podniesiony został dopiero w zażaleniu i nie mieści się w katalogu zarzutów wskazanych w przepisie art. 33 § 1 pkt 9 ustawy egzekucyjnej. W skardze na powyższe postanowienie, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Spółka domagała się jego uchylenia, jako rażąco naruszające prawo. Odpowiadając na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko i przywołaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Badając legalność zaskarżonego postanowienia wskazać należy, że przedmiotem sporu była kwestia właściwości miejscowej ZUS jako organu egzekucyjnego w sytuacji, gdy akt prawny określający właściwość terytorialną działających w ZUS terenowych jednostek organizacyjnych będących organami egzekucyjnymi nie został oficjalnie opublikowany. Sąd stwierdza, że kwestia ta była już przedmiotem rozstrzygania w tutejszym Sądzie m.in. w sprawie o sygn. akt I SA/Gl 393/14, w której wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r. oddalono skargę zobowiązanej, zaś wyrokiem NSA z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1022/15 oddalono skargę kasacyjną zobowiązanej złożoną od tego wyroku. Sąd zauważa, że okoliczności sprawy tak w warstwie prawnej jak i faktycznej w sprawie niniejszej i poprzednio rozstrzyganej są w istocie tożsame. Dlatego też w dalszej części uzasadnienia Sąd, aprobując ocenę prawną przywołaną w sprawie I SA/Gl 393/14 i II GSK 1022/12, powoła je jako własne. Strona skarżąca w toku postępowania administracyjnego twierdziła, że brak stosownego aktu prawnego dotyczącego właściwości miejscowej oddziału ZUS oficjalnie opublikowanego narusza art. 7 Konstytucji RP oraz powoduje niemożność wszczęcia postępowania egzekucyjnego przez taki organ, zaś organ nadzoru wskazywał na odpowiednie zarządzenie Prezesa ZUS określające właściwość terytorialną jego terenowych jednostek organizacyjnych oraz nieistnienie obowiązku prawnego jego opodatkowania w Dziennikach Urzędowych. Zgodnie z treścią art. 33 § 1 pkt 9 ustawy egzekucyjnej podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny. W myśl art. 19 § 4 tej ustawy "Dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji (...), z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek (...)". Stosownie do brzmienia art. 22 § 2 ustawy egzekucyjnej "Właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego", z zastrzeżeniem nie mającym w sprawie zastosowania. Zgodnie z art. 66 ust. 1 zd. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, dalej ustawa, ZUS jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną. "Zakład działa na podstawie niniejszej ustawy oraz innych ustaw regulujących poszczególne zakresy jego działalności" (art. 66 ust. 3 ustawy). W skład Zakładu wchodzą centrale i terenowe jednostki organizacyjne (art. 67 ust. 1 ustawy). Zakład wykonuje również zadania powierzone na podstawie innych ustaw (art. 71 ust. 1 ustawy), w tym ustawy egzekucyjnej. Organem Zakładu jest m. in. Prezes Zakładu (art. 72 pkt 1 ustawy). Do zakresu działania Prezesa Zakładu należy m. in. "tworzenie, przekształcenie i znoszenie terenowych jednostek organizacyjnych oraz określenie ich siedziby, właściwości terytorialnej i rzeczowej (art. 73 ust. 3 pkt 3 ustawy). Stosownie do art. 74 ust. 5 ustawy "Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego (...), nadaje, w drodze rozporządzenia, statut zakładowi, w którym określa w szczególności: 1) strukturę organizacyjną Zakładu oraz zakres rzeczowy działania centrali i terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu, 2) tryb funkcjonowania i kompetencje organów Zakładu". W wydanym na podstawie wymienionego upoważnienia ustawowego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. 2011. 18. 93) Zakładowi nadano statut stanowiący załącznik do rozporządzenia, w którym ustalono, że Prezes Zakładu wydaje akty wewnętrzne i nadaje Zakładowi regulamin organizacyjny (§ 2 ust. 3 statutu), terenowymi jednostkami organizacyjnymi Zakładu są oddziały oraz podlegające im inspektoraty i biura terenowe, zaś oddziałem Zakładu kieruje dyrektor (§ 8 ust. 1 i 2 statutu). "Przepisy o tej samej treści zawierał poprzednio obowiązujący statut ZUS nadany rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] r., który wszedł w życie w dniu [...] r. Tego samego dnia, będącym aktem wewnętrznym, zarządzeniem nr [...] w sprawie terenowych jednostek organizacyjnych ZUS, Prezes Zakładu określił siedzibę i właściwość terytorialną działających w ZUS terenowych jednostek organizacyjnych. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa są konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, zaś zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). W ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (t.j. Dz. U. 2011. 197. 1172) określono m. in. zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz zasady i tryb wydawania dzienników urzędowych (art. 1 ust. 1). Powyższe oznacza, że aktami normatywnymi w rozumieniu Konstytucji RP, co do których istnieje obowiązek ich ogłoszenia w sposób pomiędzy wskazaną wyżej ustawą są konstytucja, ustawy, rozporządzenia i akty prawa miejscowego oraz umowy międzynarodowe, o których mowa w art. 88 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP. Obowiązek taki może dotyczyć również innych aktów prawnych, o ile tak stanowi ustawa. Skoro, regulując status prawny i zakres działania ZUS w odpowiedniej ustawie czy rozporządzeniu, ustawodawca nie przewidział konieczności wydania tego rodzaju aktu w przypadku właściwości miejscowej organu egzekucyjnego, jakim jest dyrektor oddziału ZUS, pozostawiając decyzję w tej kwestii temu podmiotowi (ZUS) i jego organom, w ramach ich wewnętrznych uregulowań i struktur organizacyjnych, zgodnych z delegacją ustawową, nie można zasadnie twierdzić, że akty tego rodzaju podlegają promulgacji w odpowiednim dzienniku urzędowym. Wobec powyższego należało stwierdzić, że właściwość rzeczowa i miejscowa dyrektora oddziału ZUS jako organu egzekucyjnego wynika z przepisu art. 19 § 4 i art. 22 § 2 ustawy egzekucyjnej, zaś zasięg terytorialny działania tej sferze, tak określonego organu, wynika z przepisów regulujących funkcjonowanie ZUS, jako osoby prawnej i jego struktury organizacyjnej, tak w randze ustawy czy rozporządzenia podlegających ogłoszeniu w odpowiednim Dzienniku Urzędowym, jak i regulaminów czy aktów wewnętrznych, nie podlegających stosownej publikacji. Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przepis art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej wyznacza nie tylko właściwość rzeczową organu egzekucyjnego tam wymienionego, lecz również jego właściwość miejscową skoro do egzekucji należności pieniężnych uprawniony jest dyrektor tego oddziału ZUS, jako jednostki organizacyjnej Zakładu, który dokonuje wypłat danych świadczeń, a więc i poboru składek. Oczywistym jest, że wierzycielem wymienionych w art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej należności pieniężnych jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako państwowa jednostka organizacyjna posiadająca osobowość prawną, której w oznaczonym zakresie, przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej (art. 66 ust. 1 i 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Organem egzekucyjnym jest zaś dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, którego kompetencje, zakres i sposób działania wyznaczają przepisy ustawy egzekucyjnej. Dyrektor oddziału ZUS działa jako organ egzekucyjny z mocy samego prawa (art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej). Jego usytuowanie w strukturach organizacyjnych Zakładu w powiązaniu z wypełnieniem obowiązków organu egzekucyjnego powoduje, że jest on podmiotem personifikującym ZUS. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę podziela argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniach wyroków: Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 485/09, z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 855/13 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gliwicach z dnia 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Gl 129/14, we W.z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 350/12 i w G. z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Gd 1257/12, w których rozstrzygnięto kwestię analogiczną jak w niniejszej sprawie uznając, że egzekucja administracyjna prowadzona przez dyrektorów oddziałów ZUS w wyżej opisany sposób jest zgodna z prawem. Podsumowując należy stwierdzić, że powołane wyżej przepisy nie nasuwają wątpliwości, iż egzekucja należności pieniężnych wobec skarżącej Spółki mającej siedzibę w Gliwicach była prowadzona przez właściwy miejscowo i rzeczowo organ tj. przez Dyrektora Oddziału ZUS w Z. Szczegółowe, w istocie wewnątrzorganizacyjne, określenie właściwości terytorialnej i rzeczowej dla poszczególnych oddziałów ZUS, nie wprowadza nic nowego w ukształtowane przepisem art. 22 § 2 ustawy egzekucyjnej zasady określenia właściwości dyrektora danego oddziału ZUS, bowiem tę identyfikuje się poprzez miejsce zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, która to zasada w rozpoznawanej sprawie nie została naruszona. Sąd zauważa ponadto, że kwestia wydania jednego postanowienia dla trzech tytułów wykonawczych w zakresie zarzutów na prowadzenie na ich podstawie odrębnych postępowań egzekucyjnych oraz kwestia dotycząca dłużnika zajętej wierzytelności nie zostały wymienione w zarzutach wniesionych w tych sprawach i zostały zgłoszone dopiero na etapie zażalenia, a więc po upływie 7 dniowego terminu do ich zgłoszenia (art. 27 § 1 pkt 9 ustawy egzekucyjnej). Tym samym jako spóźnione zarzuty te nie mogły stanowić przedmiotu rozstrzygania organu egzekucyjnego, a tym bardziej organu nadzoru. "Zobowiązany nie może po upływie terminu do wniesienia zarzutów ich uzupełniać, powołując nowe podstawy, gdyż zarzuty takie są spóźnione i nie podlegają rozpatrzeniu" (tak wyrok NSA z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt II FSK 2296/14). Podobnie organ egzekucyjny nie orzeka w sprawach, które nie mogą być podstawą zarzutu z uwagi na brak jej wskazania w art. 33 § 1 ustawy egzekucyjnej dlatego też organ nadzoru słusznie uznał, że podniesione w zażaleniu kwestie dotyczące dłużnika zajętej wierzytelności nie mieściły się w podstawie zgłaszanego zarzutu wymienionej w art. 33 § 1 pkt 9 ustawy egzekucyjnej, zaś zarzut odnoszący się do możliwości rozstrzygnięcia w jednym postanowieniu zarzutów dotyczących wielu postępowań egzekucyjnych (tytułów egzekucyjnych) było dopuszczalne i nie naruszało prawa w sposób mogący mieć jakiekolwiek znaczenie dla wyniku sprawy. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016. 718), oddalił skargę nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.