I SA/Gl 984/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Wiciak, Sędzia WSA Teresa Randak, (spr.), Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Protokolant Izabela Maj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi S. Ż. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w K. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwana dalej kpa) oraz art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. w Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 z późn. zm., zwana dalej ustawą egzekucyjną), utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w R. z dnia [...] nr [...], którym organ ten odmówił uznania zarzutów zgłoszonych przez S. Z. w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych nr od [...] do [...]. W uzasadnieniu postanowienia Dyrektor Izby Skarbowej w K. wskazał, że wierzyciel – Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. wystawił na S. Z. tytuły wykonawcze nr [...] do [...] obejmujące zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za poszczególne miesiące 1997 r. i 1998 r. Pismem z dnia 1 lutego 2006 r. zobowiązany wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wskazując jako ich podstawę: przedawnienie obowiązku, brak uprzedniego doręczenia upomnienia oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] wierzyciel (Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R.), działając na podstawie art. 34 § 1 ustawy egzekucyjnej, odmówił uznania zarzutów wniesionych przez zobowiązanego. W postanowieniu tym wierzyciel wskazał na uregulowania prawne, odnoszące się do przedawnienia należności z tytułu składek, stwierdzając, że nie nastąpiło przedawnienie tych należności. Wierzyciel podniósł, że bieg terminu przedawnienia w stosunku do składek, do których należało odnosić termin 5-letni, uległ przerwaniu w skutek podjęcia czynności egzekucyjnych w latach 2000-2002. Następnie z uwagi na nowelizację ustawy bieg 10-letniego terminu przedawnienia tychże należności został przerwany "na skutek ponownego wszczęcia postępowania egzekucyjnego". Za bezzasadny uznał też zarzut braku doręczenia zobowiązanemu upomnień, podnosząc, że upomnienia wystawione zostały na adres znany wierzycielowi (figurujący w Systemie Informacyjnym ZUS i potwierdzony w zgłoszeniu do ubezpieczeń), a ich doręczenie odbyło się w sposób zastępczy w trybie art. 44 kpa. Następnie organ egzekucyjny, zgodnie ze stanowiskiem wierzyciela, postanowieniem z dnia [...], nr [...] uznał zarzuty wniesione przez zobowiązanego za nieuzasadnione. Uzasadniając swoje stanowisko, organ egzekucyjny podkreślił, że zgodnie z art. 34 § 1 ustawy egzekucyjnej stanowisko wierzyciela odnośnie zgłoszonych zarzutów, odpowiadających treści art. 33 pkt 1 – 5, jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Ze względu na negatywne stanowisko wierzyciela w tej sprawie organ nie uwzględnił zatem wspomnianego zarzutu. Organ egzekucyjny nie znalazł także podstaw do uznania za zasadnego zarzutu, odpowiadającego treści art. 33 pkt 7. Za chybiony uznał również zarzut dotyczący zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, podnosząc, że zajęcie wynagrodzenia za pracę "w myśl obowiązującej w postępowaniu egzekucyjnym zasady poszanowania minimum egzystencji" jest ograniczone z mocy obowiązującego prawa. W zażaleniu na to postanowienie S. Z. zarzucił brak merytorycznego rozpatrzenia zarzutu przedawnienia, jak również brak odniesienia się do zarzutu dotyczącego niedoręczenia upomnienia. W dalszej części uzasadnienia zobowiązany zakwestionował zasadność działań podejmowanych zarówno przez wierzyciela, jak i organ egzekucyjny. Zdaniem zobowiązanego zarzut dotyczący przedawnienia winien, niezależnie od stanowiska wierzyciela, stanowić podstawę do umorzenia postępowania przez organ egzekucyjny – na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy egzekucyjnej, po uprzednim przeprowadzeniu z urzędu postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu, Dyrektor Izby Skarbowej w K. wskazał, że zgodnie z art. 34 § 1 ustawy egzekucyjnej, zgłoszone zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela, z tym że w odniesieniu do zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1 – 5 przywołanej ustawy (a więc mającego zastosowanie w niniejszej sprawie) wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. W tym kontekście organ powtórzył, że w postanowieniu z dnia [...] wierzyciel wyraził swoje stanowisko, uznając zarzuty za nieuzasadnione. W dalszej części uzasadnienia postanowienia Dyrektor Izby Skarbowej w K. stwierdził, iż organ egzekucyjny nie był uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy obowiązek podlegający egzekucji uległ przedawnieniu. Po zgłoszeniu zarzutów obowiązkiem organu egzekucyjnego było zwrócić się do wierzyciela o uzyskanie wypowiedzi w przedmiocie zgłoszonych zarzutów. Wierzyciel w ostatecznym postanowieniu odniósł się do zarzutu zobowiązanego co do przedawnienia obowiązku. Wskazał w tym zakresie na uregulowania prawne odnoszące się do przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stwierdzając, że nie nastąpiło przedawnienie przedmiotowych należności. Stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu co do przedawnienia obowiązku w myśl powołanego wyżej przepisu, tj. art. 33 pkt 1 ustawy egzekucyjnej jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Dlatego też zarzut zobowiązanego co do braku merytorycznego rozpatrzenia przez organ egzekucyjny przedawnienia należności objętej przedmiotowym postępowaniem egzekucyjnym nie zasługuje na uwzględnienie. Dyrektor Izby Skarbowej w K. uznał za bezzasadny również zarzut braku doręczenia zobowiązanemu upomnień. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, S. Z. domagał się stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji bądź też uchylenia obu postanowień. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił, iż wydane ono zostało z: - rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, stanowiącym podstawę stwierdzenia nieważności postanowienia poprzez odmowę uznania zarzutu przedawnienia, - rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego poprzez odmowę uznania zarzutu dotyczącego braku doręczenia upomnienia, o którym mowa w art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, - naruszeniem przepisów postępowania poprzez przyjęcie, iż wypowiedź wierzyciela w sprawie zarzutu niedoręczenia zobowiązanemu upomnienia jest dla organu egzekucyjnego wiążąca, - naruszeniem przepisów postępowania poprzez uznanie, iż organ odwoławczy nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia podstaw do uwzględnienia zarzutu przedawnienia. W uzasadnieniu skargi S. Z. przedstawił argumentację powołaną wcześniej w zażaleniu. Odpowiadając na skargę, Dyrektor Izby Skarbowej w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, dodatkowo wyjaśnił, iż wierzyciel zajmując stanowisko w postanowieniu z dnia [...], wypowiedział się również w sposób jednoznaczny co do kwestii zarzutu braku doręczenia zobowiązanemu upomnienia przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny, uwzględniając uzasadnienie stanowiska wierzyciela, w tym zakresie nie znalazł podstaw do uznania tegoż zarzutu, nie dopatrzył się też wadliwości w postępowaniu upominawczym, dlatego też w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, poza stwierdzeniem, iż wierzyciel w sposób jednoznaczny odniósł się do zarzutu co do braku doręczenia upomnienia zobowiązanemu, nie uznał, aby szerzej uzasadniać to postępowanie upominawcze. Nie oznaczało to jednak – jak dowodzi strona skarżąca – jakoby organ odwoławczy przyjął, iż stanowisko wierzyciela w sprawie zarzutu niedoręczenia zobowiązanemu upomnienia jest dla organu egzekucyjnego wiążące. W piśmie procesowym z dnia 2 grudnia 2006 r., zatytułowanym "uzupełnienie wniosków i zarzutów skargi", skarżący zarzucił, że postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zarzutów wydane zostało bez ostatecznego stanowiska wierzyciela, strona nie z własnej winy nie brała udziału postępowaniu oraz postanowienia organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem podstawowych reguł dowodowych określonych w kpa. Odpowiadając na powyższe pismo, Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, iż postanowienie wierzyciela wydane w trybie art. 34 § 1 ustawy egzekucyjnej – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – jest postanowieniem ostatecznym w myśl art. 83c ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. nr 137, poz. 887 z późn. zm.). Wyrokiem z dnia 6 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę, uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. S. Z. wniósł od tego orzeczenia skargę kasacyjną, w wyniku której Naczelny Sąd Administracyjny uchylił je wyrokiem z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II FSK 1006/07, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do zarzutu, wskazującego na naruszenie przepisów postępowania. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z poglądem, iż wiążący dla organu egzekucyjnego charakter wypowiedzi wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej nie pozbawia wojewódzkiego sądu administracyjnego możliwości dokonywania oceny tej wypowiedzi przy rozpatrywaniu skargi na postanowienie dyrektora izby skarbowej na mocy art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przeciwnym razie, jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny, "sądowa kontrola postanowienia organu egzekucyjnego wydanego w sprawie zarzutów egzekucyjnych na skutek wiążącego stanowiska wierzyciela, którym jest Zakład, byłaby iluzoryczna. Niezależnie bowiem od tego, czy zarzuty byłyby zasadne, czy też nie, sąd administracyjny ograniczałby się w tego typu sprawach do stwierdzenia, że organ egzekucyjny zastosował się do wiążącego orzeczenia wierzyciela, a więc nie naruszył prawa". W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że "taki właśnie "pozorny" charakter miała kontrola sądu pierwszej instancji w zakresie, w jakim odnosi się ona do kwestii zarzutu przedawnienia obowiązku". W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarżący powołuje odmienne przepisy dotyczące terminu przedawnienia należności z tytułu składek niż wierzyciel. Zdaniem skarżącego należności te przedawniały się z upływem 5 lat, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U z 1989 r., nr 25, poz. 137 ze zm.). Natomiast wierzyciel uwzględnił przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzemieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2003 r. jak i po tym dniu, w myśl której termin przedawnienia wynosił 5 lat, a po nowelizacji 10. Jednocześnie wierzyciel przyjął, że bieg terminu, zarówno w odniesieniu do składek, do których należało odnosić termin pięcioletni, jak i do składek ulegających przedawnieniu w terminie dziesięcioletnim, został przerwany. W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Sąd pierwszej instancji zaniechał analizy wspomnianych wyżej regulacji w celu weryfikacji stanowiska wierzyciela w zakresie przepisów, wedle których należy ocenić kwestię przedawnienia obowiązku". W konsekwencji nie zbadano, jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny, "czy zasadnie uznano, że część spośród należności przedawniała się w terminie dziesięcioletnim (a nie pięcioletnim, jak twierdzi strona)". Nadto Sąd wskazał, że "w aktach sprawy nie ma żadnych dokumentów pozwalających potwierdzić stanowisko wierzyciela, iż te spośród składek, do których odniesiono termin pięcioletni, nie przedawniły się na skutek podjęcia czynności egzekucyjnych w latach 2000-2002". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego "tego rodzaju ustalenia faktyczne i walidacyjne są niezbędne dla przesądzenia prawidłowości stanowiska wierzyciela i w rezultacie zaskarżonego postanowienia organu egzekucyjnego". Rozpatrując sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi, na wstępie należy podkreślić, że wyrokiem z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II FSK 1006/07, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wydany w niniejszej sprawie w dniu 6 lutego 2007 r., przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. W myśl zaś art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z tą wykładnią. W przytoczonym przepisie ustanowiony został, po pierwsze, zakaz formułowania poglądów prawnych, które byłyby odmienne od stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku uchylającego wcześniejsze orzeczenie i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania, po drugie zaś - bezwzględny nakaz podporządkowania się wykładni przepisów dokonanej przez tenże Sąd. Związanie to pośrednio odnosi się również do organu administracji publicznej, którego rozstrzygnięcie zostało poddane kontroli sądowo-administracyjnej w ramach danej sprawy. Na mocy bowiem art. 153 tego Prawa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organ administracji publicznej ma zatem obowiązek zastosowania się do wszelkich wskazówek Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszących się do dalszego przebiegu postępowania, jakiekolwiek zaś odstępstwo w tym zakresie byłoby możliwe jedynie w przypadku zmiany okoliczności faktycznych lub przepisów prawnych przyjętych za jego podstawę (m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 czerwca 2000 r., sygn. I SA/Ka 2408/98, opublikowany w zbiorze orzeczeń Lex nr 44392, z dnia 6 września 2001 r., sygn. III SA 3377/00, opublikowany w zbiorze orzeczeń Lex nr 54000 i z dnia 1 października 2001 r., sygn. SA/Rz 434/00, opublikowany w "Palestrze" z 2002 r., nr 9-10, s. 199). W związku z powyższym odnotować trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym wyroku nakazał dokonać analizy przepisów regulujących termin przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zwracając przy tym uwagę, że brak jest dokumentów, które pozwoliłyby potwierdzić stanowisko wierzyciela wyrażone w jego orzeczeniu. W konsekwencji ocena zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, wedle których przepisów oceniać bieg terminu przedawnienia nieuiszczenia składek na ubezpieczenie społeczne i czy w rezultacie zasadne jest twierdzenie skarżącego, że przedawnienie nastąpiło. Analizując wyżej wskazaną kwestię, tak jak uczynił to Naczelny Sąd Administracyjny należy zwrócić uwagę, że skarżący powołuje się na odmienne przepisy dotyczące wyżej wskazanej kwestii niż przepisy uwzględnione przez wierzyciela. Zdaniem skarżącego należy uwzględnić przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 1976 r. o ubezpieczeniu społecznym osób prowadzących działalność gospodarczą oraz ich rodzin (t. j. Dz. U. z 1989 r., Nr 46, poz. 250 ze zm.), ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 1989, Nr 25, poz. 137 ze zm.), wierzyciel zaś powołuje się na ustawę z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.98, Nr 137, poz. 887) w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2003 r., jak i po tym dniu. Zgodnie bowiem z ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074) nastąpiła zmiana przepisów określających przedawnienie należności z tytułu składek. Zasadnicze jednak znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty w przywołanym wyżej wyroku, że "w aktach sprawy nie ma żadnych dokumentów pozwalających potwierdzić stanowisko wierzyciela, iż te spośród składek, do których odniesiono termin pięcioletni, nie przedawniły się na skutek podjęcia czynności egzekucyjnych w latach 2000-2002". Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola ocen organów, odnoszących się do stanu faktycznego na podstawie dowodów wykorzystanych w postępowaniu. Chcąc zatem dokonać weryfikacji twierdzeń zawartych w postanowieniu, sąd winien zapoznać się z dokumentami i materiałami, który były brane pod uwagę przez organy przy wydawaniu postanowienia. Tymczasem w aktach przekazanych sądowi znajdują się jedynie upomnienia egzekucyjne, tytuły wykonawcze oraz zawiadomienia o zajęciu praw majątkowych. Akta egzekucyjne przekazane sądowi nie pozwalają zatem na weryfikację twierdzeń zawartych w postanowieniu z uwagi na brak dowodów, świadczących o tym, że bieg terminu uległ przerwaniu. Tym samy twierdzenia zarówno Dyrektora Izby Skarbowej w K. jak i Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. To w efekcie nie pozwala na zbadanie czy organy zasadnie przyjęły, że do składek, do których należało odnosić termin pięcioletni, bieg tego terminu uległ przerwaniu na skutek czynności egzekucyjnych podjętych w latach 2000-2002. Materiał dowodowy nie pozwala na poczynienie niezbędnych ustaleń, jeśli chodzi o kwestię przerwania biegu przedawnienia, stanowiącą przecież przedmiot sporu między stronami. Przywołać należy w tym miejscu orzecznictwo, zgodnie z którym "jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa)" (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, publ. OSNP 1995, Nr 7, poz. 83) Rozpoznając ponownie sprawę Dyrektor Izby Skarbowej w K. w pierwszej kolejności zgromadzi dowody, na które powołuje się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W tym zakresie za niezbędne uznać należy dołączenie całej dokumentacji znajdującej się w posiadaniu organu egzekucyjnego, w tym dokumentacji z dokonanych czynności egzekucyjnych w latach 2000-2002. W toku dalszego postępowania należy więc zgromadzić dokumentację z czynności podjętych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. Brak tej dokumentacji uniemożliwia ocenę prawidłowości zastosowania prawa przez organy. Dopiero pełna dokumentacja pozwoli w sposób nie pozostawiający wątpliwości doprowadzić do ustalenia, czy bieg terminu przedawnienia uległ przerwaniu, a w dalszej kolejności do rozstrzygnięcia, które przepisy mają zastosowanie w sprawie. W związku z tym Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.