I SAB/Gl 1/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kornacki, Sędziowie WSA Beata Machcińska (spr.), Teresa Randak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Burmistrza Miasta W. w przedmiocie zaliczenia wpłaty oddala skargę. Przedmiotem skargi A. C. (dalej: "skarżący" lub "strona") jest bezczynność Burmistrza Miasta W. (dalej również: "Burmistrz") w przedmiocie niewydania postanowienia w sprawie zaliczenia wpłaty na poczet zaległości podatkowych. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Decyzją z [...] r. Burmistrz ustalił skarżącemu jednorazową opłatę planistyczną w związku ze zbyciem nieruchomości położonej w W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej również "SKO"), po rozpatrzeniu sprawy na skutek złożonego przez skarżącego odwołania, decyzją z [...]r. utrzymało ww. decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 29 stycznia 2016 r. (sygn. akt II SA/Gl 820/15) oddalił skargę złożoną przez skarżącego na ww. decyzję SKO. 2. Burmistrz skierował do skarżącego dwa upomnienia: z 13 października 2015 r. ([...]) i z 30 marca 2016 r. ([...]). Skarżący dokonał dobrowolnej wpłaty kwoty [...], która wypłynęła na rachunek bankowy Urzędu Miasta W. 11 kwietnia 2016 r. Kwota ta została zaliczona na: koszty upomnienia nr [...] ([...]zł), proporcjonalnie na zaległość w opłacie planistycznej oraz odsetki od tej zaległości. 3. Skarżący, w piśmie z 12 kwietnia 2016 r., m.in. zażądał zwrotu kosztów upomnienia w kwocie [...]zł, stwierdzając, że nie było podstaw do obciążenia go tymi kosztami. 4. Burmistrz, w piśmie z 20 kwietnia 2016 r. (odebranym przez skarżącego 25 kwietnia 2016 r.), udzielił skarżącemu odpowiedzi i podtrzymał stanowisko o zasadności obciążenia skarżącego kosztami upomnienia. 5. W zażaleniu na bezczynność Burmistrza skarżący wniósł o zobowiązanie Burmistrza do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz o zobowiązanie Burmistrza do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie i narażenia skarżącego na straty finansowe. W uzasadnieniu zarzucił, że zaliczenie dokonanej przezeń 11 kwietnia 2016 r. wpłaty na poczet kosztów upomnienia oraz częściową spłatę należności głównej i odsetek nastąpiło niezgodnie z jego żądaniem, a Burmistrz do dnia złożenia zażalenia nie wydał postanowienia na podstawie art. 62 § 4 Ordynacji podatkowej, pozbawiając skarżącego procedury odwoławczej. Wyjaśnił, że z tej przyczyny dodatkowo wpłacił kwotę [...] zł, z tytułu prowadzonego wobec niego postępowania egzekucyjnego. 6. SKO postanowieniem z [...]r. wydanym na podstawie art. 17, 18 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 123 i art. 37 w związku z art. 35 K.p.a. w przedmiocie niewydania postanowienia na podstawie art. 62 § 2 Ordynacji podatkowej, postanowiło uznać zażalenie za nieuzasadnione. SKO wyjaśniło, że Burmistrz, w odpowiedzi na wezwanie skarżącego z 12 kwietnia 2016 r. o zwrot kosztów upomnienia, udzielił wyczerpujących wyjaśnień – mianowicie opisał szczegółowo charakter opłaty planistycznej, terminy jej płatności, zasady naliczania odsetek oraz że w obrocie prawnym funkcjonuje wyłącznie upomnienie nr [...]. SKO stwierdziło również, że obowiązek zapłaty opłaty planistycznej wynika z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która nie jest ustawą podatkową. Skoro ustawodawca wyraźnie nie wskazał, że opłata planistyczna jest podatkiem, to nie można tego domniemywać i w konsekwencji stosować przepisy ustawy z 29 lipca 1997 r. Ordynacja podatkowa, w tym art. 62 § 4 tej ustawy, który ma zastosowanie jedynie do zaległości podatkowych. 7. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący wniósł o zobowiązanie Burmistrza do: 1) wydania postanowienia na podstawie art. 62 § 4 Ordynacji podatkowej oraz 2) ukarania dyscyplinarnie pracownika winnego niezałatwienia sprawy i narażenia skarżącego na straty finansowe – na podstawie art. 37 K.p.a. Skarżący złożył wniosek o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg postępowania, poinformował, że w trakcie toczącego się postępowania egzekucyjnego dowiedział się, że dokonaną przezeń wpłatę Burmistrz zaliczył niezgodnie z jego żądaniem, tj. m.in. na poczet kosztów upomnienia oraz wskazał, że Burmistrz nie wydał postanowienia na podstawie art. 62 § 4 Ordynacji podatkowej, pozbawiając skarżącego procedury odwoławczej. 8. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Informacyjnie podał, że SKO, postanowieniem z [...]r., uznało za nieuzasadnione zażalenie skarżącego złożone w przedmiocie zwrotu kosztów upomnienia nr [...] oraz że przed tym organem toczy się postępowanie w sprawie zażalenia skarżącego na postanowienie Burmistrza z [...] r. o uznaniu za bezzasadne zarzutów wniesionych przez skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o czym stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie skarżący złożył do SKO zażalenie na bezczynność Burmistrza, a tym samym uprawniony był do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "bezczynność", bądź "przewlekłość postępowania". Wskazać tu należy na ustawę z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.), która wprowadziła w tym zakresie nowelizację obowiązującą od 11 kwietnia 2011 r. W związku z tymi przepisami należy odróżniać bezczynność organu od przewlekłości postępowania, określonej w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Wskazał na to NSA m. in. w wyroku z 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 oraz w wyroku z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12. W tym ostatnim NSA podał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Wniesienie skargi na bezczynność jest dopuszczalne nie tylko wtedy, gdy organ nie dotrzymuje terminu wydania określonego aktu lub podjęcia określonej czynności, lecz także wtedy, gdy organ odmawia wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (zob. NSA w wyrokach: z 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83 i 18 maja 2011 r., I OSK 26/11, Legalis). W rozpatrywanej sprawie, skarżący bezczynności Burmistrza upatruje w niewydaniu postanowienia o zaliczeniu wpłaty na poczet zaległości podatkowych na podstawie art. 62 § 4 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 613, ze zm., dalej również: "O.p."). Zarówno Burmistrz jak i SKO prezentują stanowisko, że opłata planistyczna ustalana w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778, dalej: "u.p.z.g.") nie jest podatkiem i wobec dokonania przez skarżącego wpłaty w kwocie [...] zł w dniu 11 kwietnia 2016 r. Burmistrz nie był uprawniony do wydania postanowienia o zaliczeniu, w trybie art. 62 § 4 O.p. Burmistrz, powołując się na wyrok WSA w Krakowie (II SA/Kr 1287/15), wskazał, że do opłaty planistycznej stosuje się ordynację podatkową tylko w ściśle określonym zakresie. Odnotować w sprawie należy, że skarżący 25 kwietnia 2016 r. otrzymał odpowiedź Burmistrza na swoje pismo z 12 lutego 2016 r. w przedmiocie zwrotu kosztów upomnienia. Następnie, złożył zażalenie na niezałatwienie przez Burmistrza sprawy w przedmiocie zwrotu kosztów upomnienia nr [...], które SKO uznało za nieuzasadnione (postanowienie SKO z [...] r. SKO. [...]). W ocenie Sądu, kwestią sporną w sprawie jest to, czy Burmistrz zobowiązany był do wydania postanowienia o zaliczeniu wpłaty na podstawie art. 62 § 4 O.p. Bezsporną bowiem okolicznością jest, że skarżący w dniu 11 kwietnia 2016 r. wpłacił na rachunek bankowy Urzędu Miasta W. kwotę [...] zł, a Burmistrz, w piśmie z 12 kwietnia 2016 r. skierowanym do SKO i doręczonym również skarżącemu w dniu 15 kwietnia 2016 r., poinformował w jaki sposób dokonał zaliczenia wpłaconej kwoty, lecz nie wydał w tym przedmiocie aktu administracyjnego – postanowienia. Istotnie z rozliczenia tego wynika, że z wpłaconych przez skarżącego środków pieniężnych zostały m.in. pokryte koszty upomnienia w kwocie [...]zł, z czym nie zgadza się skarżący. Odpowiedź na tak postawione pytanie, determinuje rozstrzygnięcie, czy, a jeżeli tak, to w jakim zakresie do opłaty planistycznej należy stosować przepisy Ordynacji podatkowej. Sąd, dostrzegając, iż zagadnienie to nie jest rozstrzygane w orzecznictwie jednolicie, stwierdza, że do opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 i 37 u.p.z.g., w tym również do kwestii zaliczenia dokonanych wpłat w celu jej uregulowania, nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Zdaniem Sądu, zakres stosowania Ordynacji podatkowej powinien jednoznacznie wynikać z obowiązującego prawa (ustaw, tu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), ponieważ zakresu tego nie można domniemywać. Jeżeli intencją prawodawcy jest stosowanie przepisów zamieszczonych w innej ustawie, które mają uzupełniać lub odmiennie regulować sprawy normowane ustawą, powinien zastosować technikę legislacyjną stosownych odesłań. Tymczasem jedyne odesłanie do Ordynacji podatkowej zawarte jest w art. 37e u.p.z.g., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych, dotyczących kar pieniężnych, o których mowa w art. 37d, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Zgodnie z § 22 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) w odesłaniu takim, jednoznacznie wskazuje się akt normatywny, do którego następuje odesłanie, oraz określa się zakres spraw, dla których następuje to odesłanie (patrz S. Wronkowska, M. Zieliński, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997, s. 171–176). Sąd podziela i uznaje za własną oceną prawną spornej kwestii sformułowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z października 2015 r. o sygn. akt II OSK 148/14, że odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej zamieszczone w art. 67 ustawy o finansach publicznych nie spełnia wyżej powołanych zasad techniki prawodawczej, gdyż jest mało precyzyjne i zbyt szerokie, bez określenia które przepisy działu III O.p. mają zastosowanie do poszczególnych niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym. Sam prawodawca powinien te rzeczy określić w tworzonym akcie prawnym, przy koniecznym założeniu, że mamy do czynienia z racjonalnym prawodawcą, który przestrzega zasady przyzwoitej legislacji (zasada pewności prawa i zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa). Jak wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego domniemanie racjonalności prawodawcy, jest wręcz niezbędnym założeniem przy dokonywaniu wykładni przepisów prawnych (orzeczenie TK z 25 lutego 1992 r., K 3/91, OTK 1999, cz. I, s. 34, uchwała TK z 25 stycznia 1995 r., W 14/94, OTK 1995/1/19). Można wskazać wiele przykładów ustaw administracyjnego prawa materialnego, w których prawodawca wprost zamieścił odesłanie do odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej np. art. 49c, art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego. Również w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został dodany przez art. 7 pkt 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r. poz. 774) przywołany już art. 37e zawierający odesłanie w sprawach nieuregulowanych do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej. Podkreślić należy, że w wyroku z 7 kwietnia 2016 r. NSA zajął merytoryczne stanowisko co do stosowania przepisów ordynacji podatkowej, odwołując się w tym zakresie do wyroku NSA z 3 września 2004 r., OSK 520/4 (pub. OSP 2005, z 7-8, poz. 91, s. 394), który, jak zauważył, jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie NSA (zob. chociażby wyroki: z dnia 26 września 2009 r., II OSK 438/08, orzeczenia.nsa.gov.pl; z dnia 21 czerwca 2012 r., II OSK 606/11, orzeczenia.nsa.gov.pl oraz z dnia 4 grudnia 2015 r., II OSK 880/14 - II OSK 882/14, niepubl). Stwierdził w nim wprost, że renta planistyczna z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p,. nie jest podatkiem i wobec tego nie mają do niej zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. Z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, aby zamiarem ustawodawcy było nadanie rencie planistycznej statusu podatku i nie ma podstaw, aby ten fakt domniemywać i w konsekwencji do renty planistycznej stosować przepisy Ordynacji podatkowej. O tym bowiem czy przepisy Ordynacji podatkowej mają zastosowanie przy wydawaniu określonych decyzji, stanowić powinna wprost ustawa (tu ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie można natomiast domniemywać nadania określonemu świadczeniu statusu podatku. Renta planistyczna nie ma też wymaganej cechy nieodpłatności (art. 6 O.p.), a obowiązek jej zapłaty nie wynika z obowiązku podatkowego, a tym samym nie stanowi zobowiązania podatkowego. Skoro zaś opłata ta nie stanowi zobowiązania podatkowego, to nie znajdują do niej zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. Wprawdzie przepisy Ordynacji podatkowej odnoszą się również do niepodatkowych należności budżetowych (nie będących podatkami i opłatami należności stanowiących dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikających ze stosunków publicznoprawnych), to jednak dotyczy to tylko tych należności budżetowych, które są konkretnie wskazane w przepisach szczegółowych. W ocenie Sądu, przez wzgląd na powyższą oceną prawną analizowanego zagadnienia, w sprawie nie wystąpiła bezczynność Burmistrza w postaci niewydania, na podstawie art. 62 § 4 O.p., postanowienia o zaliczeniu dokonanej przez skarżącego wpłaty, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.