I OSK 26/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. NSA Iwona Tomaszewska (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Ż.-T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 92/10 w sprawie ze skargi Z. Ż.-T. na bezczynność Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wezwania do zapewnienia zakwaterowania z dnia 14 maja 2007 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Z. Ż.-T. kwotę 260 (dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 92/10, oddalił skargę Z. Ż. – T. na bezczynność Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wezwania do zapewnienia zakwaterowania z dnia 14 maja 2007 r. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Z. Ż. – T. w dniu 14 maja 2007 r. złożył do Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o wydanie decyzji o zwolnieniu zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego w W., przy ul. P. [...] Przedmiotowy lokal został przydzielony skarżącemu, jako żołnierzowi zawodowemu Wojsk Ochrony Pogranicza, na podstawie Decyzji Przydziału Osobnej Kwatery Stałej Nr [...] z dnia [...] listopada 1990 r., wydanej przez Dowódcę Oddziału Zaopatrzenia i Obsługi WOP. Budynek, w którym zlokalizowany jest ww. lokal mieszkalny, w dacie jego przydziału, znajdował się w zarządzie Wojsk Ochrony Pogranicza, a następnie w zarządzie Straży Granicznej. W roku 1996 Komendant Główny Straży Granicznej zrzekł się zarządu ww. nieruchomością i przekazał ją Gminie Warszawa - Centrum. Następnie, zgodnie z ustawą z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, grunt pod przedmiotową nieruchomością stał się własnością Miasta Stołecznego Warszawy. W roku 2003 nastąpiła zmiana formy własności przedmiotowej nieruchomości. Budynek przekazany został spadkobiercom dawnych właścicieli gruntu. Zgodnie z zarządzeniem nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie nadania statutu Zarządowi Zasobów Mieszkaniowych MSWiA (Dz. Urz. MSWiA z dnia 27 września 2006 r.) – ZZM MSWiA realizuje zadania przewidziane w ustawie z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 z późn. zm.) oraz określone w innych przepisach prawa w stosunku do osób, o których mowa w art. 84a ust. 1 tej ustawy. Biorąc pod uwagę, iż przepisy ww. ustawy ani inne obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa nie przewidują wydawania decyzji o zwolnieniu lokalu mieszkalnego, znajdującego się w budynku stanowiącym własność osoby fizycznej – brak było podstaw prawnych do wydania decyzji o żądanej treści. W związku z powyższym postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji, której domagał się skarżący zostało zakończone wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o zwolnieniu zajmowanego lokalu mieszkalnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję. W wyniku złożonej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1788/07 uchylił obie zaskarżone decyzje. Wykonując wskazany powyżej wyrok – organ wystąpił do zainteresowanego w dniu 2 lipca 2008 r. z pismem o uzupełnienie i sprecyzowanie żądań zawartych we wniosku z dnia 14 maja 2007 r., w trybie określonym w art. 64 § 2 K.p.a.. Jednocześnie w ww. piśmie skarżący został poinformowany, iż w związku z pełnieniem służby w Straży Granicznej i nabyciem uprawnień do emerytury policyjnej, organem właściwym w sprawie jego zakwaterowania jest odpowiedni organ Straży Granicznej. Z. Ż. – T. zwrócił się bowiem do ZZM MSWiA, jak to określił w swoim wniosku, jako do "organu właściwego do zakwaterowania jego osoby". W istocie posiadał on uprawnienia do emerytury wojskowej, jednak jako emeryt wojskowy miał zrealizowane uprawnienia do kwatery, w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu realizacji tych uprawnień, tzn. w dniu przydziału osobnej kwatery stałej. Natomiast w związku z pełnieniem przez skarżącego służby w Straży Granicznej nabył on również prawa do emerytury policyjnej i świadczeń z nią związanych. Po zwolnieniu skarżącego ze służby w Straży Granicznej i przejściu na policyjne zaopatrzenie emerytalne, z dniem 1 grudnia 2006 r. zawieszona została również wypłata świadczenia emerytalnego z Wojskowego Biura Emerytalnego. W dniu 26 sierpnia 2008 r. do organu, którego skarga dotyczy, wpłynęło pismo Zastępcy Dyrektora Biura Administracyjno – Finansowego MSWiA przekazujące odwołanie skarżącego z dnia 31 lipca 2008 r. od treści skierowanego do niego pisma, będące jednocześnie odpowiedzią na ww. odwołanie. W przedmiotowym piśmie z dnia 21 sierpnia 2008 r. Zastępca Dyrektora Biura Administracyjno – Finansowego MSWiA przedstawił swoje stanowisko w kwestii braku właściwości ZZM MSWiA jako organu właściwego w sprawach związanych z zakwaterowaniem skarżącego. Następnie, po otrzymaniu odpowiedzi z dnia 8 września 2008 r. i ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 14 maja 2007 r. wydana została decyzja Nr [...] Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSWiA z dnia [...] września 2008 r. o odmowie wydania decyzji o zwolnieniu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. P. w W. zajmowanego przez p. Z. Ż. – T.. W wyniku dwukrotnego niepodjęcia tej decyzji, została ona uznana za doręczoną w trybie art. 44 kpa. W dniu 2 marca 2009 r. wpłynęło do ZZM MSWiA pismo, przekazujące wystąpienie Z. Ż. – T. z dnia 24 lutego 2009 r. dotyczące wcześniej skierowanych wniosków w przedmiocie zwolnienia zajmowanego lokalu i ponownego zakwaterowania. W piśmie tym Zastępca Dyrektora Biura Administracyjno – Finansowego MSWiA podtrzymał swoje stanowisko w sprawie uprawnień mieszkaniowych przysługujących stronie i organach właściwych w sprawach zakwaterowania wyżej wymienionego. Następnie, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, w dniu 17 marca 2009 r. skarżący złożył skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu ZZM Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie rozpoznania wezwania z dnia 14 maja 2007 r. do zapewnienia zakwaterowania. Skarżący podniósł, że organ administracji państwowej wymieniony w ustawie, powołany do zapewnienia zakwaterowania jego osoby jako emeryta wojskowego, nie zamierza wykonać powierzonego urzędowi zadania Wojskowej Agencji Mieszkaniowej określonego w art. 1 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych w sytuacji, gdy z urzędu posiada wiedzę o jego bezdomności. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że analiza akt administracyjnych przedmiotowej sprawy prowadzi do konkluzji, iż organ nie dopuścił się bezczynności i rozpoznał wniosek strony z dnia 14 maja 2007 r. Organ wykonał zalecenia Sądu, zawarte w wyroku z dnia 15 stycznia 2008 r. W drodze korespondencyjnej ustalił ze stroną treść merytoryczną wniosku z dnia 14 maja 2007 r. i wolę strony w nim wyrażoną. Następnie, działając w oparciu o dokonane ustalenia, wydał w dniu [...]września 2008 r. decyzję o odmowie wydania decyzji o zwolnieniu lokalu mieszkalnego. Z sentencji wyżej powołanej decyzji, jak i z jej treści wynika, iż została ona wydana wskutek wniosku strony z dnia 14 maja 2007 r. Tym samym organ zakończył postępowanie wywołane wniesieniem przez stronę powyższego wniosku. Z. Ż.-T. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. nr 153 poz.1270, ze zm. dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 7 i 104 K.p.a., oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji błędnie ustalonego stanu faktycznego i uznanie, że: - skarżący wnioskiem z dnia 14 maja 2007 r. zwrócił się o wydanie decyzji o zwolnieniu zajmowanego lokalu mieszkalnego, podczas gdy skarżący wnioskiem tym domagał się zakwaterowania jego osoby (emeryta wojskowego) na warunkach określonych ustawą o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a wydanie decyzji o zwolnieniu posiadanej kwatery, miało jedynie doprowadzić do osiągnięcia tego celu, co wyraźnie potwierdził WSA w wyroku z dnia 15 stycznia 2008 r. (sygn. akt: II SA/Wa 1788/07) oraz skarżący w piśmie z dnia 8 września 2008 r., - w niniejszej sprawie, w skutek wydania przez Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2008 r., nie zachodzi bezczynność organu, na podstawie czego WSA oddalił skargę z dnia 17 marca 2009 r. na bezczynność Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSWiA, podczas gdy w/w decyzja nie jest decyzją rozstrzygającą sprawę co do jej istoty ani w całości ani w części, w związku z czym sprawa z wniosku z dnia 14 maja 2007 r. jest nadal nie załatwiona. 2. art. 1 § 1 i 2 ustawy o ustroju sadów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr. 153, poz. 1269, dalej p.u.s.a.), oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z: - art. 8 k.p.a., poprzez wadliwe dokonanie przez WSA kontroli działalności Dyrektora ZZM MSWiA i tolerowanie naruszenia przez ten organ zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów naruszając liczne przepisy k.p.a. i pozostając bezczynnym w sprawie z wniosku skarżącego oraz uchylając się, bez podstawy prawnej, od zapewnienia skarżącemu zakwaterowania jako osobie uprawnionej do tego na podstawie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP; - art. 12 i 35 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe dokonanie przez WSA kontroli działalności Dyrektora ZZM MSWiA i tolerowanie bezczynności tegoż organu, podczas gdy powinien on załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, wnikliwie i szybko; - art. 65 § 1 i 66 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wadliwe dokonanie przez WSA kontroli działalności Dyrektora ZZM MSWiA i tolerowanie uchybienia przez ten organ zasadzie legalności działania organów administracyjnych, w postaci naruszenia art. 65 § 1 i 66 § 1 k.p.a., zgodnie z którymi, w sytuacji gdy organ uznał się za niewłaściwy w sprawie winien w formie postanowienia - bądź to przekazać wniosek skarżącego organowi właściwemu (art. 65 § 1 k.p.a.) bądź zwrócić wniosek wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem (art. 66 § 1 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powołana jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zatem sprawę w granicach wyznaczonych zarzutami sformułowanymi przez skarżącego kasacyjnie. Orzekając w tym zakresie, uznał, że niniejsza skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została o zarzut określony w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. O naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, można mówić w sytuacji, gdy prawidłowe zastosowanie prawa skutkowałoby wydaniem rozstrzygnięcia o odmiennej treści. Autor skargi kasacyjnej trafnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 104 k.p.a. oraz w zw. z art. 151 P.p.s.a., przez błędne ustalenie, że organ nie pozostaje w bezczynności, bowiem rozpoznał wniosek skarżącego z dnia 14 maja 2007r. wydając decyzję w dniu [...] września 2008r. Uszło uwadze Sądu I instancji, że we wcześniejszym wyroku z dnia 15 stycznia 2008r., sygn.akt II SA/Wa 1788/07, który z mocy art. 153 P.p.s.a. wiązał Sąd, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że "z treści pisma skarżącego z dnia 14 maja 2007r., wynika, iż skarżący wezwał organ do zapewnienia zakwaterowania, zaś wydanie decyzji o zwolnieniu posiadanej kwatery, którą de facto utracił w wyniku zwrotu nieruchomości, miało jedynie doprowadzić do osiągnięcia tego celu". Stanowisko to potwierdził skarżący w piśmie z dnia 8 września 2008r. oraz w skardze na bezczynność z dnia 17 września 2009r. Trafnie skarżący kasacyjnie podniósł, że istotą sprawy, czego nie dostrzegł Sąd I instancji, jest rozpatrzenie wniosku z dnia 14 maja 2007r. w zakresie zapewnienia zakwaterowania, a zatem wydanie decyzji z dnia [...] września 2008r. o odmowie wydania decyzji o zwolnieniu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. P. [...] w W., nie załatwiło sprawy co do jej istoty. W związku z powyższym, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 a tej ustawy, które w prawie ustalonym terminie mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończyły postępowania stosownym aktem lub czynnością. W przypadku skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana opieszałością organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna być dokonana. W rezultacie skarga na bezczynność jest nie tylko środkiem procesowym mającym przeciwdziałać opieszałym i przewlekłym działaniem administracji publicznej, ale umożliwia też dokonanie przez sąd administracyjny prawidłowej wykładni prawa administracyjnego wówczas, kiedy organ, tak jak w niniejszej sprawie, prezentuje pogląd, że żadna norma ustawowa nie zobowiązuje go i nie upoważnia do działania. Podkreślić też trzeba, że w sprawie skargi na bezczynność organu Sąd administracyjny nie może odnosić się do kwestii mogących wpłynąć na merytoryczną treść przyszłego rozstrzygnięcia, a jedynie ocenia czy organ administracji wykonuje przewidziane prawem obowiązki polegające na podejmowaniu czynności zmierzających do załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2009r., sygn.akt I OSK 673/09, z dnia 2 lutego 2010r., sygn.akt I OSK 1176/09, z dnia 17 marca 2010r., I OSK 1249/09 niepubli.). Orzekając w sprawach w przedmiocie bezczynności, Sąd administracyjny stwierdzając bezczynność organu nie może nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygania ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego. Przy czym bezczynność organu musi istnieć w dniu rozpoznania skargi przez Sąd administracyjny, bowiem gdy organ wyda akt lub dokona czynności po wniesieniu skargi na bezczynność, to postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe i wówczas ma zastosowanie przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (por. uchwała Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008r., I OPS 6/08). Powyższe rozważania uzupełnić też trzeba stwierdzeniem, że bezczynność organu może polegać również na częściowym rozpoznaniu wniosku strony, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Już z samej treści wniosku skarżącego z dnia 14 maja 2007r., uzupełnionego pismem z dnia 8 września 2008r., wynikało, że wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia posiadanej kwatery, nie był ostatecznym żądaniem wnoszącego, skoro istotą jego wystąpienia do Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracyjnych, było w rzeczywistości żądanie zapewnienia zakwaterowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, na co zwrócił uwagę WSA w Warszawie w wyroku z dnia 15 stycznia 2008r. Tak więc, rozpatrzenie przez ZZM MSW i A żądania strony wyłącznie w zakresie zwolnienia kwatery stałej, a uchylenie się od rozpoznania tego żądania w zakresie "zapewnienia zakwaterowania", stanowiło przy rozpatrywaniu przez Sąd I instancji skargi na bezczynność okoliczność istotną wymagającą rozważenia i ocenienia pod kątem zarzucanej bezczynności. Pominięcie tej okoliczności przez Sąd I instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to stanowi usprawiedliwienie dla stawianego skargą kasacyjną zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. Okoliczność przekazania przez Zarząd Zasobów Mieszkaniowych MSW i A pisma skarżącego w sprawie zakwaterowania innemu organowi postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010r., o której organ powiadomił Naczelny Sąd Administracyjny już po wniesieniu skargi kasacyjnej, nie ma wpływu na drugoinstancyjną ocenę zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, rzeczą Sądu I instancji będzie dokonanie ustaleń z uwzględnieniem powyższych zapatrywań Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zakresu żądania skarżącego i dokonanie ich oceny prawnej w kontekście istoty bezczynności w ramach skargi na bezczynność. Z podanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparte zostało o art. 203 pkt 1 powyższej ustawy.