I SAB/Gl 10/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Randak (spr.), Sędziowie WSA Bożena Suleja-Klimczyk, Anna Tyszkiewicz-Ziętek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2016 r. sprawy ze skargi K. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania Burmistrza Miasta T. w przedmiocie udzielenia dotacji postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (sto) złotych. Pismem procesowym z dnia 29 września 2015 r. K. C. – dalej określany także wnioskodawca, strona lub skarżący – wniósł skargę na przewlekłość postępowania Burmistrza Miasta i Gminy T. – dalej określany zamiennie jako "Burmistrz" – w sprawie dofinansowania przedsięwzięcia usuwania azbestu. Uzasadniając skargę, skarżący wskazał, że zarządzeniem [...] z 2 lipca 2014 roku Burmistrz zarządził o przyjęciu Regulaminu usuwania azbestu z obiektów budownictwa indywidualnego z terenu Gminy T. w ramach "Gminnego Programu usuwania azbestu i wyrobów zawierających azbest dla Miasta i Gminy T. na lata 2012-2032". Program został uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w T. o nr [...] z 25 kwietnia 2012 roku. Jako mieszkaniec Gminy T. dnia 14 sierpnia 2014 r. złożył wniosek o uczestnictwo w ww. programie, skutkujące dofinansowaniem przedsięwzięcia usuwania azbestu. Wniosek ten spełniał kryteria określone przez w/w regulamin, co nie zostało zakwestionowane przez Burmistrza na żadnym etapie. Wskazany wniosek zawierał m.in. "termin wymiany pokrycia dachowego lub elewacji" (pkt. 4), w którym wpisana została data 10 maja 2015. Wniosek ten został odebrany przez Gminę 14 sierpnia 2014 roku. Pismem z 8 maja 2015 roku ([...]) Burmistrz poinformował wnioskodawcę, że uwzględnienie wniosku nie jest możliwe. Do momentu otrzymania wskazanego pisma skarżący był w usprawiedliwionym przeświadczeniu, że uzyskanie stosownego dofinansowania jest możliwe. Jak wskazał jego wniosek nie został rozpoznany w żadnym znanym mu trybie postępowania - nie został zwrócony, nie został odrzucony czy też uwzględniony decyzją lub postanowieniem. Opierając się na ustnym oświadczeniu osoby przyjmującej wniosek w 2014 roku oczekiwał jego realizacji. Informacja datowana na 8 maja 2015 r., tj. wynikająca z pisma sporządzonego dwa dni przed planowym terminem realizacji prac, w sposób bezpośredni wpłynęła na jego sytuację, zarówno w sferze finansowej, jak i w sferze formalnego udziału w projekcie. Tak duże przedsięwzięcie budowlane wymagało wcześniejszych przygotowań - w tym podpisania wstępnych umów i wpłacenia zaliczek. Czas reakcji Burmistrza nie pozwolił na realne ocenienie budżetu tego przedsięwzięcia, a tym samym sprawił, że skarżący poniósł koszty, których normalnie był nie poniósł. Dalej, powołując się na art. 35 § 1 kpa skarżący podniósł, że organ administracji publicznej obowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. SKO w K. w postanowieniu z [...] roku, umarzającym postępowanie zażaleniowe ([...]) uzasadniło, że niniejsze postępowanie nie jest "sprawą administracyjną" w rozumieniu doktryny i przepisów kpa. Takie stanowisko – w ocenie skarżącego – nie znajduje uzasadnienia. Wg ww. uzasadnienia SKO "pojęcie sprawy administracyjnej odnosi się do konkretnego stanu faktycznego, konkretnego zjawiska czy konkretnej sytuacji życiowej, która jest uregulowana przepisami prawa administracyjnego i która przewiduje rozstrzygnięcie tej sytuacji w formie decyzji administracyjnej". Sprawa będąca przyczyną wniosku spełnia -wbrew ocenie SKO - wskazane przesłanki. Stanem faktycznym, czy też sytuacją życiową będącą przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ administracyjny jest uczestnictwo - lub nie - w programie dot. usuwania azbestu, z konsekwencjami w postaci dofinansowania. Dofinansowanie to jest czynnikiem, który wpływa na decyzję o podjęciu prac budowalnych, będących przedsięwzięciem czasochłonnym i kosztownym. "Gminny program usuwania azbestu i wyrobów zawierających azbest [...]" zawiera szereg wyjaśnień i argumentów za podjęciem tego przedsięwzięcia. Stan faktyczny, który winien być rozstrzygnięty polega w swych skutkach na określeniu czy indywidualny podmiot ma realne szanse na usunięcie azbestu ze swojej nieruchomości, nie demolując jednocześnie prywatnego budżetu. Rozstrzygnięcie tego stanu ma istotny wpływ zarówno dla indywidualnego podmiotu starającego się o dofinansowanie jak i dla gminy, która w przypadku przyjęcia takiego wniosku związana jest dalszymi procedurami. W ocenie skarżącego wniosek o dofinansowanie stanowi "sprawą" w rozumieniu doktryny administracyjnej. Regulamin wskazanego projektu w paragrafie drugim określa cel programu jako "Bezpieczne dla zdrowia mieszkańców i środowiska naturalnego usunięcie wyrobów zawierających azbest z obszaru Gminy T. do końca 2023 roku". Regulamin ten przewiduje również konkretne działania gminy w przypadku uwzględnienia wniosku. Nakłada również konkretne obowiązki na wnioskodawcę. Innymi słowy: regulamin ten, będący zarządzeniem Burmistrza Miasta T. kreuje konkretne okoliczności prawne łączące strony postępowania, którymi w tym układzie są Burmistrz Miasta T. (jako wykonawca projektu) i wnioskodawca. Stosunek powstały między tymi stronami wymaga działań z obu stron. Jak podniósł skarżący, jako wnioskodawca wykonał ciążące na nim obowiązki - dostarczył przewidziany wniosek w odpowiednim terminie oraz załączył do niego stosowne załączniki. Burmistrz ze swojej strony nie podjął dalszych działań. Skarżący podniósł ponadto, że pomimo zapoznania się z regulaminem projektu nie znalazł odpowiedzi na pytanie: w jakiej formie zostaje podjęte rozstrzygnięcie w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Odwołując się do ogólnych regulacji kpa, w tym do art. 104, zaakcentował, iż w jego ocenie rozstrzygnięcie wniosku winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Jak podniósł skarżący nie znalazł ani stosownego wyłączenia, ani też wyjątku. Zasłanianie się przez Burmistrza punktem regulaminu, który przenosi obowiązek zasięgania informacji o toczącej się sprawie jest w ocenie skarżącego praktyką błędną. Działając w zaufaniu do tego organu złożył wniosek precyzyjny w swej treści - wskazujący konkretną datę realizacji, która w momencie jego składania nie była sprzeczna z zasadami określonymi w w/w regulaminie. Art. 61a kpa (zastosowany w sposób analogiczny) można interpretować tak, że gdyby wniosek nie był możliwy do zrealizowania, to organ wydałby w sprawie stosowne postanowienie. Nie bez przyczyny ustawodawca przewidział informowanie stron o tym, że wniosek nie może być zrealizowany. Całe postępowanie administracyjne zakłada, że organ działa w sposób świadomy, proceduralny - a tymczasem Burmistrz w tylko sobie znanych okolicznościach doszedł do wniosku, że wniosek może pozostać nierozpatrzony, gdyż wydaje mu się, że informował telefonicznie o problemach z terminem. Jak wskazał skarżący przewlekłość lub też bezczynność organu polega na tym, że do czasu otrzymania pisma z 8 maja 2015 r. organ pozostawiał go w przekonaniu, że prace, których rozpoczęcie było zaplanowane na 10 maja 2015 r. zostaną przez gminę dofinansowane. Kodeks postępowania administracyjnego zakłada, że organ powinien załatwić sprawę w możliwie krótkim terminie. W momencie, gdy Burmistrz wiedział, że wniosek nie może zostać zrealizowany powinien podjąć stosowne kroki, czego nie uczynił. Data 10 maja (rozpoczęcie prac) była znana Burmistrzowi od 14 sierpnia 2014 roku. Mimo to, pismo o braku możliwości zrealizowania tego wniosku zostało sporządzone dopiero 8 maja 2015. Regulamin projektu obciąża głównym ryzykiem finansowym "inwestora". Problem polega na tym, że zaniedbanie Burmistrza skłoniło skarżącego do podjęcia złej decyzji inwestycyjnej tj. do rozpoczęcia organizacji całego przedsięwzięcia, co skutkowało konkretnymi kosztami. Uznał, że gdyby organ poinformował go o niemożności uwzględnienia wniosku, nie poniósłby szkody, a tym samym jego interes prawny nie zostałby naruszony. Skarżący wskazał, że pismem z 14 maja 2015 zwrócił się do Burmistrza o wyjaśnienie przyczyn takiego postępowania. Nie otrzymał na nie odpowiedzi. Pismem z 17 lipca 2014 r., a więc dwa miesiące później zwrócił się ponownie do Burmistrza o stosowne wyjaśnienie. Odpowiedzią było pismo z 24 lipca 2015 r., w którym Burmistrz odpowiedzialnością za pozyskiwanie informacji, obarczył skarżącego. W piśmie tym powołał się na procedurę otrzymywania stosownych środków przez gminę. W ocenie Burmistrza procedura obejmująca NFOŚiGW oraz WFOŚiGW usprawiedliwia brak stosownego rozstrzygnięcia i wyłącza jego odpowiedzialność za informowanie o stanie spraw. Owszem, regulamin projektu wskazuje, że "dofinansowaniem zostaną objęte prace wykonane po podpisaniu przez Gminę T. umowy z WFOŚiGW i umowy Inwestora o udzielenie dotacji" (par.3 ust.3) jednak to Burmistrz posiada wiedzę na temat możliwości podpisania tej umowy i tym samym to na nim ciąży ocena, czy wniosek zakładający rozpoczęcie prac 10 maja 2015 roku ma szansę za zrealizowanie. To organ wie, czy podpisał umowę i kiedy uzyska dostęp do odpowiednich środków. Organ jest też odpowiedzialny za realizację tego projektu. Mój obowiązek dowiadywania się co z moją sprawą nie zwalnia Burmistrza z jego obowiązków. Jak wynika z pisma Burmistrza z 24 lipca 2015 r. Gmina podejmowała szereg czynności i otrzymywała szereg informacji na temat przyznawania funduszy przeznaczonych na ten cel - żadne z tych działań i żadna z tych informacji nie została skarżącemu przekazana. W odpowiedzi na skargę Burmistrz T. przedstawił regulacje zawarte w Regulaminie usuwania azbestu z obiektów budownictwa indywidualnego z terenu Gminy T. oraz działania podjęte przez Gminę w celu pozyskania środków na realizację tej inwestycji. Przedstawił także sposób informowania skarżącego o rozpoznaniu jego wniosku. Jak wskazał Burmistrz skarżący kilkakrotnie był informowany o zasadach dofinansowania, a także wystąpiono do niego z pytaniem czy nadal jest zainteresowany udziałem w programie. Skarżący pismem z dnia 14 maja 2015 r. udzielił negatywnej odpowiedzi. Burmistrz przedstawił też postępowanie przed SKO w sprawie zażalenia skarżącego na przewlekłość postępowania. Jak wskazał SKO umorzyło postępowanie w sprawie. Końcowo, Burmistrz wskazał, że skarżący, jako radny pracował przy uchwalaniu "Gminnego programu usuwania azbestu i wyrobów zawierających azbest dla Miasta i Gminy T. na lata 2012 – 2032". Posiadał też pełną wiedzę, że realizacja zadanie nie będzie możliwa 10 maja 2015 r., gdyż nastąpi to dopiero na przełomie miesiąca września i października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Zasadą postępowania przed sądami administracyjnymi jest to, iż przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy co do meritum, sąd z urzędu zobligowany jest do badania wymogów formalnych skargi oraz jej dopuszczalności, zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z przepisem art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach. W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności publicznej, w zakresie wyznaczonym enumeratywnie w zacytowanej powyżej regulacji oraz inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy, jak wymienione w art. 4 P.p.s.a., spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania spraw, które nie zostały wymienione we wskazanych przepisach. Należy także wskazać, że przez akty lub czynności organu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., należy rozumieć działania materialno-techniczne podjęte przez szeroko rozumiane organy administracji publicznej w sprawach o charakterze publicznoprawnym, w stosunku do indywidualnie oznaczonych podmiotów, dotyczące stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, dla załatwienia których nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Jednocześnie należy zaznaczyć, że w orzecznictwie wyrażono pogląd, że zawarte w treści przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a sformułowanie "dotyczy" nie może być rozumiane, jako dopuszczenie pośredniego związku między aktem lub czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu określonym przepisami (por. postanowienie NSA z 1 października 2009 r., sygn. II FSK 581/08, publ. LEX nr 573469). W niniejszej sprawie przedmiotem bezczynności jest nierozpoznanie wniosku skarżącego złożonego w ramach programu "Gminnego Programu usuwania azbestu i wyrobów zawierających azbest dla Miasta i Gminy T. na lata 2012-2032" uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w T. o nr [...] z dnia 25 kwietnia 2012 r. Należy zatem wskazać, że w oparciu o przedmiotowa uchwałę zarządzeniem nr [...] Burmistrza Miasta T. z dnia 2 lipca 2014 r. został przyjęty Regulamin usuwania azbestu z obiektów budownictwa indywidualnego z terenu Gminy T. stanowiący załącznik nr 1 do tego zarządzenia. W § 3 regulaminu uregulowane zostały kwestie związane z "zasadami i wysokością dotacji", w tym w ust. 3 wskazano, że dofinansowaniem objęte zostaną prace wykonane po podpisaniu przez Gminę T.umowy z WFOŚiGW i umowy Inwestora o udzielenie dotacji. Z kolei z § 4 ww. Regulaminu wynika, że warunkiem przystąpienia do programu jest złożenie przez Inwestora wniosku na urzędowych formularzu stanowiącym załącznik do tego regulaminu wraz z odpowiednimi oświadczeniami. Powyższe regulacje stanowią zatem, że w przypadku złożenia wniosku przez Inwestora dochodzi do zawarcia umowy cywilnoprawnej na udzielenie dotacji, bądź też a contrario w przypadku braku spełnienia wymogów określonych w tym regulaminie umowa taka nie jest zawierana. Należy przy tym zauważyć, że Inwestorem w rozumieniu powyższego Regulaminu jest osoba fizyczna będąca właścicielem, użytkownikiem wieczystym, dzierżawcą lub najemcą budynku mieszkalnego lub gospodarczego zlokalizowanego na terenie Gminy T., spełniająca kryteria zapisane w § 5 ust. 1.1, która złożyła wniosek. Jednocześnie wniosek skarżącego, co nie było kwestionowane, dotyczy udzielenia "dotacji na zadanie polegające na demontażu, zbieraniu, transporcie i unieszkodliwianiu wyrobów zawierających azbest z terenu Gminy T. (...)" w ramach ww. programu, co wynika wprost z jego treści. Ponadto wniosek ten został złożony na załączniku nr 1 do Regulaminu zatwierdzonego zarządzeniem nr [...] Burmistrza Miasta T. z dnia 2 lipca 2014 r. Złożenie zatem wniosku przez skarżącego inicjowało postępowanie zgodnie z § 4 Regulaminu i jako takie miało na celu uzyskanie dofinansowania usunięcia płyt falistych azbestowo-cementowych w budynku gospodarczym należącym do skarżącego, które nastąpić miało po podpisaniu umowy. Powyższe wskazuje zatem, że bezczynność objęta niniejszą skargą dotyczy braku zawarcia umowy cywilnoprawnej pomiędzy skarżącym a Burmistrzem Miasta T. o udzielenie przedmiotowej dotacji i jako taka nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd odrzuci skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowił jak w sentencji.