II SA/Gl 1/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Rada Miejska w T. uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z jej podziałem, (ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Śl. Nr 99, poz. 2069) w § 1 ustaliła stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. 2015, poz.1774 z późn. zm., zwanej dalej u.g.n.) w wysokości 20% wzrostu wartości nieruchomości. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...]; Burmistrz Miasta T. ustalił wobec M. A. opłatę adiacencką w wysokości 1.292,60 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił w wyniku podziału sześciu działek nr: 1, 2, 3, 4, 5, 6 na trzynaście działek. Podział ten, na wniosek M. A., został zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta T. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzja w przedmiocie opłaty adiacenckiej, jak wynika z jej części nagłówkowej, wydana została z urzędu, na podstawie art. 98a, art. 148 ust. 1-3 u.g.n. w związku z uchwałą, o której mowa powyżej. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wycenę nieruchomości zlecono rzeczoznawcy majątkowemu K. M., który w operacie szacunkowym ustalił wartość nieruchomości przed podziałem na kwotę 426.988,00 zł. a po podziale na kwotę: 433.451,00 zł. Zgodnie z wyceną wzrost wartości nieruchomości w wyniku podziału wyniósł zatem 6.463,00 zł, co przy zastosowaniu stawki opłaty adiacenckiej w wysokości 20% daje kwotę opłaty: 1.292,60 zł. Rzeczoznawca w operacie szacunkowym określił wartość nieruchomości podejściem porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Określona wartość rynkowa wycenianej nieruchomości mieści się w przedziale cen transakcyjnych uzyskiwanych za nieruchomości podobne w obrocie rynkowym. Na wartość nieruchomości decydujący wpływ miała lokalizacja i sąsiedztwo nieruchomości. Z tego też względu otrzymany wynik można uznać za bliski cenie możliwej do osiągnięcia na lokalnym rynku nieruchomości. Dokonując oceny ww. operatu szacunkowego jako dowodu w przedmiotowej sprawie organ uznał, że wartość prawa własności przedmiotu wyceny określona w operacie szacunkowym, ustalona została zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, z dołożeniem należytej staranności właściwej dla zawodowego charakteru tych czynności oraz zasadami etyki zawodowej i zasadą bezstronności i stanowi wystarczającą podstawę do określenia ustalonej dla M. A. opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Odwołanie od ww. decyzji złożył M. A., reprezentowany przez r. pr. M. K., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie: art. 10 k.p.a. poprzez odmowę zapoznania się z kluczowym w sprawie dowodem - operatem szacunkowym, co uniemożliwiło pełnomocnikowi strony wypowiedzenie się co do zebranego materiału w sprawie; art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K. M., może być podstawą do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, w sytuacji gdy zawiera on szereg nieprawidłowości i wewnętrznych sprzeczności. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, iż pismem z dnia [...] r. wstąpił do postępowania, wnosząc o przesłanie mu kserokopii operatu szacunkowego. Organ nie rozpatrzył pozytywnie wniosku i wydał decyzję administracyjną nakładającą na stronę opłatę adiacencką z tytułu podziału nieruchomości. Takim działaniem organ naruszył naczelną zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Pełnomocnik zarzucił nadto rzeczoznawcy, iż z niezrozumiałych przyczyn dokonując oszacowania nieruchomości zarówno przed podziałem jak i po podziale wycenił poszczególne działki gruntu, a następnie zsumował ich wartość. Niezrozumiała dla strony jest także logika płynąca z oszacowanych wartości nieruchomości przed i po podziale. Zarówno przed podziałem i po podziale rzeczoznawca przyjmuje takie same cechy rynkowe wpływające na wartość nieruchomości i choć nieruchomości po podziale mają cechy gorsze to cena jednostkowa za 1 m2 jest wyższa od ceny jednostkowej gruntu przed podziałem. Ponadto wydzielone działki po podziale mają powierzchnię od 232 m2 do 355 m2 i ich powierzchnia nie pozwala na swobodne wykorzystanie działki. W związku z tym dla strony niejasne jest dlaczego nieruchomość po podziale, której zbyt mała powierzchnia nie pozwala na wygodne wykorzystanie działki, posiada większą wartość niż przed podziałem, kiedy nieruchomość ta ewidentnie miała cechy pozwalające na lepsze wykorzystanie terenu. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło przepisy regulujące kwestię opłat adiacenckich, a następnie, odnosząc się do treści odwołania, zaakcentowało, iż nie znajduje podstawy do uznania, iż organ pierwszej instancji naruszył przepis art. 10 k.p.a. poprzez odmowę zapoznania się z operatem szacunkowym. W przedmiotowej sprawie M. A. pismem z dnia [...] r. wystąpił bowiem do organu pierwszej instancji o wydanie kserokopii operatu szacunkowego i w dniu [...] r. taka kserokopia została wydana, co potwierdzone zostało podpisem strony. Ze znajdującego się w aktach sprawy pełnomocnictwa udzielonego przez M. A. radcy prawnemu M. K. wynika, że pełnomocnictwo to zostało udzielone w dniu [...] r. Zatem w dniu udzielania pełnomocnictwa M. A. dysponował już kserokopią operatu szacunkowego. Pomimo to pełnomocnik strony wystąpił do organu pierwszej instancji o wydanie kolejnej kserokopii i przesłanie na jego adres. Jednakowoż organ administracji nie ma obowiązku wykonania, nawet odpłatnie, kserokopii dokumentów zawartych w aktach sprawy i dostarczenia ich stronie, gdyż utrwalanie wiadomości zawartych w aktach administracyjnych w postaci notatek lub odpisów przepis art. 73 § 1 k.p.a. jednoznacznie powierza stronie, bez względu na użyte przez nią w tym celu środki techniczne. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wydania decyzji w oparciu o nieprawidłowy operat szacunkowy Skład Orzekający Kolegium zauważa, że w zaskarżonej decyzji zawarta jest informacja, iż w przypadku gdy strona podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu to powinna przedstawić przeciwdowód w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinie rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalistycznych odnośnie szacowania nieruchomości i jest on dowodem w sprawie i jako taki podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. Organ pierwszej instancji dokonał oceny operatu jako dowodu w sprawie i uznał, że wycena nieruchomości ustalona w tym operacie ustalona została zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i w sposób wystarczający dla ustalenia opłaty adiacenckiej. Organ prowadzący postępowanie nie może zaś wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Autor odwołania podniósł (strona trzecia i czwarta odwołania), iż po dokonaniu podziału wydzielone działki mają cechy gorsze niż przed podziałem, a zatem nieruchomość będąca przedmiotem wyceny zmniejszyła wartość. Takie stanowisko - w ocenie Składu Orzekającego Kolegium - zaprzecza logice i trudno jest podzielić pogląd, że właściciel nieruchomości dokonując jej podziału dążył do zmniejszenia jej wartości. Pismem z dnia 29 listopada 2016 r. M. A. reprezentowany przez r. pr. M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. decyzję Kolegium domagając się jej uchylenia, a także, z uwagi na swój nakład pracy, zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 800 zł. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik zarzucił, zarzuty te rozwijając w uzasadnieniu, naruszenie: art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez pobieżną ocenę zgodności z przepisami prawa opinii biegłego sporządzonej w formie operatu szacunkowego i w konsekwencji uznanie, że dowód ten może być podstawą do rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy zawiera on liczne błędy i nieprawidłowości; art. 107 § 3 w związku z 8 i 11 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów sformułowanych w odwołaniu; art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. poprzez przyjęcie poprawności dowodu, w sytuacji gdy sporządzona wycena dokonana została w ujęciu porównawczym metodą korygowania ceny średniej, a przyjęte przez biegłego nieruchomości porównawcze nie stanowią nieruchomości podobnych; art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że zachodzą podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, iż podział nieruchomości skarżącego spowodował wzrost jej wartości; art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej wycena nieruchomości gruntowej może obejmować sumę wartości poszczególnych działek gruntu, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że wycena musi obejmować jedną nieruchomość, która składa się z odpowiedniej ilości działek gruntu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 718 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem składu orzekającego, nie może zostać uwzględniona. Wskazać w tym miejscu należy, że w myśl art. 98a u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz, albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Ustalenie takiej opłaty może nastąpić jeśli w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Wskazać zatem należy, że Rada Miejska w T. przywołaną wyżej Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z jej podziałem, ustaliła stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. w wysokości 20% wzrostu wartości nieruchomości. Decyzja Burmistrza Miasta T. zaś zatwierdzająca na wniosek M. A. podział nieruchomości wydana została w dniu [...] r. Nr [...]. W konsekwencji organ I instancji, w zgodzie z art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, uprawniony był do zbadania czy wskutek podziału wartość nieruchomości wzrosła, a w razie odpowiedzi twierdzącej do ustalenia wobec skarżącego opłaty adiacenckiej. Wskazać nadto należy, iż ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed i po podziale określa się według stanu na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym ustalenie wartości nieruchomości następuje w formie operatu, a w konsekwencji stanowi on wyłączny dowód wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonanego podziału. Operat taki, świadczący o wzroście wartości nieruchomości został w sprawie sporządzony. Podkreślenia wymaga, że orzekające w sprawie organy nie dopatrzyły się w ramach kontroli operatu błędów bądź naruszeń prawa uzasadniających odmówienie mu mocy dowodowej, a zdaniem Sądu ocenę tę należy podzielić. Także skarżący w sposób skuteczny tez i wniosków sporządzonego na zlecenie organu nie podważył. Zarzuty dotyczące poprawności merytorycznej operatu szacunkowego, w tym wyboru metody i sposobu szacowania nieruchomości, jak również doboru nieruchomości podobnych do tych będących przedmiotem szacowania nie mogą bowiem zostać uwzględnione. Wskazać w tej mierze należy, że choć operat stanowi wyłączny dowód wzrostu wartości nieruchomości, to jednak nie oznacza to, że jest on wyłączony spod oceny organu administracji, w którym ma on być podstawą ustaleń faktycznych. Do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, mają zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Podkreślenia wymaga jednak w tym miejscu, jak to słusznie wskazał organ II instancji, że kontrola operatu przez organ administracji może mieć charakter jedynie ograniczony. Jak podkreśla się zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest bowiem możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli zaś strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Zaakcentować w tym miejscu trzeba, że organ I instancji informował skarżącego o wszczęciu postępowania, a następnie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, ale skarżący nie skorzystał z takiej możliwości, pomimo, że na własną prośbę otrzymał kserokopię operatu, przekazaną mu pismem z dnia [...] r. Formułując odwołanie pełnomocnik skarżącego także nie wskazał argumentów wymagających zwrócenia się do rzeczoznawcy o dodatkowe wyjaśnienia, twierdząc, że z winy organu nie miał dostępu do operatu. Twierdzenie to notabene nie polegało na prawdzie albowiem kopię operatu otrzymał już wcześniej osobiście skarżący. Na etapie postępowania administracyjnego skarżący nie skorzystał także z możliwości poddania operatu szacunkowego ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, do czego był uprawniony na podstawie art. 157 u.g.n. O takiej możliwości został wyczerpująco poinformowany w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Stwierdzić zatem należy, że przeprowadzona analiza przedłożonych Sądowi akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja w zakresie oceny, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości uprawniający organ do nałożenia opłaty adiacenckiej pozostaje w zgodzie z przepisami prawa materialnego, a przedłożony w sprawie operat szacunkowy odpowiada formalnym wymogom. W efekcie sformułowane w skardze zarzuty wobec metody i techniki dokonanych w operacie szczegółowych obliczeń nie mogły podlegać ani kontroli prowadzonej przez orzekające w sprawie organy, ani przez Sąd albowiem skarżącemu wskazano właściwą drogę do ich kwestionowania, z której to drogi nie skorzystał. Nie przedstawił też w żadnej innej formie stanowiącej przeciwdowód opinii. Odnosząc się zaś do sformułowanego zarówno w odwołaniu, jak i skardze zarzutu niedopuszczalności sumowania wartości poszczególnych działek (po podziale) Sąd zauważa, że choć istotnie kwestia ta nie jest w orzecznictwie pojmowana jednolicie to jednak obecnie w wyrokach NSA zdecydowanie dominuje pełna akceptacja dla takiej właśnie metody dokonywania obliczeń. Przywołać należy w tej mierze np. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 514/15, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt 1695/16, a także wyrok NSA z dnia 27 października 2016 r. sygn.. akt I OSK 3076/14. W wyrokach tych, każdorazowo oddalających wniesione skargi kasacyjne, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż stan prawny wytworzony wskutek podziału nieruchomości na mniejsze działki umożliwia obrót prawny działkami wchodzącymi w skład podzielonej nieruchomości. Ta okoliczność niewątpliwie jest istotnym czynnikiem cenotwórczym. Cena rynkowa nieruchomości podzielonej geodezyjnie to cena jaką można uzyskać za sumę podzielonych działek, a nie cena nieruchomości podzielonej geodezyjnie. Przyjęcie tego ostatniego stanowiska za prawidłowe oznaczałoby fikcję wyceny – nie uwzględnienie w cenie celu i funkcji podziału poprzez utworzenie działek mniejszych, które mogą być przedmiotem obrotu prawnego. Przytoczone powyżej tezy NSA tut. Sąd w obecnym składzie orzekającym w całej rozciągłości podziela, tym samym uznając sformułowane w tej mierze zarzuty skargi za nietrafne. Sąd nie dopatrzył się także w zaskarżonej decyzji sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. Prowadzone przez organ II instancji postępowanie wbrew twierdzeniom skargi prowadzone było wnikliwie, wykazało wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a wydana przez organ decyzja, klarownie uzasadniona, zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi uznając ją za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.