II SA/Gl 10/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zmiany użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne w sprawie, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 13 sierpnia 2015 r. A. K. (zwany dalej "inwestorem"), zgłosił Staroście [...] zamiar zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...], na parterze w budynku wielorodzinnym, położonym przy ul. [...] w K., zlokalizowanym na działkach o nr ewid. [...] i [...] na lokal usługowy - gabinet lekarski. Inwestor określił termin przystąpienia do ww. zmiany na dzień 30 września 2015 r. Przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania polegać miała na wyburzeniu istniejących ścianek działowych w pokoju dziennym z aneksem kuchennym, a następnie wydzieleniu w nim pomieszczenia WC poprzez zamurowanie ścianek z cegły dziurawki lub płyt kartonowo-gipsowych odpornych na wilgoć. W nowym układzie funkcjonalnym z przystosowaniem do funkcji gabinetu lekarskiego i WC, planowane są niezbędne instalacje wewnętrzne. Instalacja wodnokanalizacyjna obejmuje doprowadzenie wody bieżącej do wszystkich odbiorników, a odprowadzanie ścieków nastąpi do istniejących w lokalu wpustów kanalizacyjnych. Wszystkie roboty miały być wykonane w granicach lokalu, bez wpływu na formę zewnętrzną zabudowy. Pismem z dnia 21 sierpnia 2015 r. pozostali mieszkańcy budynku wielorodzinnego przy ul. [...], jako współwłaściciele działek o nr [...] i [...], nie wyrazili zgody na dysponowanie działkami będącymi ich współwłasnością, dla celów zgłoszonej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...]. Nadto organ ustalił, że numery ewidencyjne działek ujętych we wniosku są niezgodne z numerami działek objętych projektem budowlanym, oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także z decyzją o warunkach zabudowy. Wobec stwierdzonych naruszeń, Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym w trybie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), zwanej dalej "pr. bud.", nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, w terminie do 15 września 2015 r. Inwestor zobowiązany został do prawidłowego określenie numerów ewidencyjnych działek, na których planowane jest zamierzenie inwestycyjne oraz do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami, na których zlokalizowany jest budynek objęty zgłoszeniem. W odpowiedzi na powyższe inwestor w pismach z dnia 7 i 14 września 2015 r. poinformował, że doprowadził numery ewidencyjne działek do zgodności oraz wyjaśnił, że planowana inwestycja dotyczy wyłącznie wyodrębnionego lokalu i nie wiąże się z robotami budowlanymi oddziaływującymi na nieruchomość wspólną. Jednocześnie pokreślił, że inwestycja nie zmienia sposobu użytkowania części wspólnych, w tym klatki schodowej, jak również działki. Przywołując orzecznictwo sądów powszechnych i administracyjnych, wskazał na brak uzasadnienia w przepisach prawa dla żądania złożenia wymaganego przez organ oświadczenia o posiadaniu zgody pozostałych mieszkańców na zmianę sposobu użytkowania. W załączeniu inwestor przedłożył oświadczenie współwłaścicielki lokalu mieszkalnego nr [...] o wyrażeniu zgody na zmianę sposobu użytkowania tego lokalu oraz na wykonanie prac wykończeniowo-adaptacyjnych, a także kopię księgi wieczystej. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] wniósł sprzeciw do planowanego zamierzenia. Uzasadniając swoje stanowisko organ uznał, że inwestor nie uzupełnił zgłoszenia. Wykazał on bowiem jedynie prawo do dysponowania lokalem nr [...], jednakże nie przedłożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działkami, na których zlokalizowany jest budynek objęty zgłoszeniem. Odnosząc się z kolei do przytoczonego przez inwestora orzecznictwa organ przyjął, że wyroki podejmowane przez sądy wiążą w danej sprawie i nie mogą stanowić rozszerzenia na inne rozstrzygnięcia administracyjne. Od decyzji tej odwołał się inwestor, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Pełnomocnik zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 poz. 267 z późn. zm.), dalej zwanej "k.p.a.", polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w szczególności poprzez nie wzięcie pod uwagę wyjaśnień odwołującego w zakresie braku konieczności przedkładania zgody pozostałych mieszkańców na zmianę sposobu użytkowania lokalu, b) art. 8 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, prowadzącej do bezpodstawnego uznania, że odwołujący miał obowiązek przedłożenia zgody pozostałych mieszkańców na zmianę sposobu użytkowania lokalu, co skutkuje obniżeniem zaufania obywateli do władzy publicznej i ingeruje w prawo własności odwołującego. Dalej pełnomocnik wytknął także Staroście [...] naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 71 ust. 2 pkt 3 pr. bud. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w przedmiotowym stanie faktycznym w celu wypełnienia wymogu złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane konieczne jest przedłożenie zgody pozostałych mieszkańców budynku wielorodzinnego mimo, że planowana zmiana sposobu użytkowania nie jest połączona z jakimikolwiek robotami budowlanymi ingerującymi w części wspólne budynku lub w nieruchomość gruntową, stanowiącą przedmiot współwłasności, b) art. 71 ust. 3 pr. bud. poprzez wniesienie sprzeciwu w sytuacji, gdy odwołujący uzupełnił zgłoszenie we wskazanym terminie, c) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przejawiające się w dopuszczeniu pozostałych mieszkańców budynku wielorodzinnego do ingerencji w sferę własności lokalu wyodrębnionego, w sytuacji gdy nie znajduje to umocowania ustawowego, d) art. 140 Kodeksu cywilnego wobec wymogu przedstawienia zgody osób niebędących właścicielami na zmianę sposobu korzystania z lokalu stanowiącego wyłączną własność odwołującego i jego małżonki. Pełnomocnik zwrócił uwagę na ugruntowany w orzecznictwie i doktrynie pogląd o braku uprawnień wspólnoty mieszkaniowej do podejmowania uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę sposobu użytkowania wyodrębnionego lokalu, jako niestanowiącej czynności przekraczającej zwykły zarząd nieruchomością wspólną z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.), dalej "u.w.l." Pełnomocnik zaznaczył także, iż z treści art. 13 ust. 1 u.w.l. oraz z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego wynika m.in. prawo i obowiązek korzystania przez właściciela lokalu zgodnie z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem oraz z zachowaniem porządku domowego i praw właścicieli lokali sąsiedzkich, przy czym kwestia wyboru sposobu użytkowania lokalu mieści się w pojęciu społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa, nieograniczając korzystania innym współwłaścicielom z nieruchomości. Nadto pełnomocnik wytknął organowi pierwszej instancji ignorowanie, bez jakiegokolwiek uzasadnienia merytorycznego, ugruntowanego w orzecznictwie stanowiska. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie stwierdzając, że zasadnie Starosta [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działkami o nr ewid. [...] oraz [...]. Organ drugiej instancji w oparciu o treść art. 3 ust. 2 u.w.l., w świetle którego nieruchomością wspólną jest grunt oraz te części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali przyjął, że współwłasność wszystkich właścicieli lokali stanowią również elementy i urządzenia przeznaczone do wspólnego użytku, w tym także instalacje, i to zarówno te, które znajdują się poza poszczególnymi lokalami, jak i ich elementy znajdujące się w wydzielonych lokalach. W ocenie organu odwoławczego zatem, żaden właściciel wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nie ma do instalacji indywidualnego tytułu prawnego, zaś sam fakt korzystania z elementu instalacji, jakim jest np. wpust kanalizacyjny nie przesądza o przynależności do tegoż lokalu w znaczeniu prawnym. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] złożył w imieniu inwestora jego dotychczasowy pełnomocnik, wnosząc o uchylenie decyzji obu organów oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania. W skardze powtórzono zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu dodając, że organ pominął część projektową dokumentacji, z której wynika, że prace nad instalacją wodno-kanalizacyjną polegać będą wyłącznie na rozprowadzeniu jej wewnątrz przedmiotowego lokalu przy skorzystaniu z istniejących już wpustów kanalizacyjnych i nie będą w jakikolwiek sposób ingerować w części wspólne budynku lub w stanowiący przedmiot współwłasności grunt. Nadto zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 3 ust. 2 u.w.l. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że całość instalacji wodno-kanalizacyjnej, znajdującej się w przedmiotowym lokalu stanowi składnik współwłasności a nie tylko te jej elementy, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Pełnomocnik przywołując art. 12 ust. 1 u.w.l. podkreślił, że właściciel lokalu ma prawo do współkorzystania z nieruchomości wspólnej zgodnie z jej przeznaczeniem. Nie podzielił on także stanowiska, aby o ingerencji we wspólną własność miało świadczyć samo wykorzystanie urządzeń wspólnych - istniejących rur kanalizacyjnych zgodnie z ich przeznaczeniem po podłączeniu odpowiednich urządzeń. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Podkreślił przy tym, że uwzględnił złożoną dokumentację projektową. Na rozprawie sądowej w dniu 13 kwietnia 2016 r. skarżący wniósł i wywiódł jak w skardze, podtrzymując wszystkie zawarte w niej argumenty. Podkreślił, że kabina sanitarna wymaga postawienia dwóch ścianek i doprowadzenia wody rurkami z kuchni, bez jakichkolwiek robót związanych z pionem wodnym lub kanalizacyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność w całości lub w części bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] wnoszącą sprzeciw wobec przyjęcia zgłoszenia dotyczącego zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal usługowy (gabinet lekarski). W świetle art. 71 ust.1 pkt 2 pr. bud. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Powyższe oznacza, że wyliczenie to jest przykładowe, a do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dojdzie wtedy, gdyby zmiana taka wiązać się będzie ze zmianą warunków użytkowania. Z kolei zgodnie z art. 71 ust. 2 pr. bud. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania, dołączając min. oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji (art. 71 ust. 3 pr. bud.). Na gruncie niniejszej sprawy bezsporne jest, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 pr. bud. Również poza dyskusją jest fakt, że wnioskowany zamiar zgłoszony został w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a planowana zmiana sposobu użytkowania nie jest sprzeczna z ustaleniami tejże decyzji. Pewne jest także, iż decyzja o sprzeciwie poprzedzona została postanowieniem w przedmiocie obowiązku uzupełnieniu zgłoszenia oraz, że mieści się ona w ramach czasowych, przewidzianych w art. 71 ust. 4 pr. bud. Nadto nie budzi wątpliwości, iż inwestor legitymuje się prawem do lokalu odrębnego, którego niniejsze postępowanie dotyczy. Wskazać należy, iż zarówno w decyzjach organu pierwszej, jak i drugiej instancji powołano właściwe przepisy prawa materialnego regulujące zmianę sposobu użytkowania. Skarżący nie kwestionuje, że dokonane przez niego zgłoszenie nie spełniało w pełni wymogów określonych w art. 71 ust. 2 pr. bud. - niezależnie od spornej kwestii oświadczenia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co znajduje też potwierdzenie w materiale zgromadzonym w aktach administracyjnych. Zdaniem Sądu organ pierwszej instancji słusznie wydał postanowienie, którym nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w zakresie prawidłowego określenia numerów ewidencyjnych działek. Sporną kwestią natomiast jest, czy nałożony na inwestora powołanym postanowieniem drugi z obowiązków, poprzez wskazanie, jakich to konkretnie nieruchomości oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania ma dotyczyć - był zgodny z prawem. W konsekwencji, czy były podstawy do zastosowania art. 71 ust. 3 pr. bud., a mianowicie wniesienia sprzeciwu wobec nie przedłożenia wymaganego przez organ oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działkami, na których jest zlokalizowany budynek, przy jednoczesnym wykazaniu przez inwestora prawa do wyodrębnionego lokalu. A zatem, czy zasadnie organy uznały, że inwestor nie przedstawił wymaganych prawem budowlanym materiałów i dokumentów, niezbędnych dla uzyskania pozwolenia na zmianę użytkowania części obiektu budowlanego. Odpowiedź na powyższe pytania zmierza niewątpliwie do zasadniczego problemu w sprawie, tj. ustalenia, czy wykorzystanie istniejących rur kanalizacyjnych (np. ich wpustów) w lokalu objętym zgłoszeniem, skutkuje ingerencją we wspólną nieruchomość. W zawisłej sprawie, jak wynika z akt, zmiana sposobu użytkowania dotyczy jedynie pomieszczenia lokalu stanowiącego odrębną własność skarżącego i jego małżonki i nie wykracza poza obręb tego lokalu. Sporna zmiana polegać ma na wydzieleniu w pokoju dziennym z aneksem kuchennym - pomieszczenia WC, a w związku z przystosowaniem do nowych funkcji (gabinet lekarski i WC), wykonaniem niezbędnych instalacji wewnętrznych, w tym wodno-kanalizacyjnej. Planowane roboty nie ingerują w konstrukcję obiektu budowlanego, nie dotyczą bowiem ani ścian nośnych, ani też przebudowy istniejących instalacji wewnętrznych, a zatem nie należy traktować ich jako dotyczących części wspólnych budynku, będących przedmiotem współwłasności przymusowej właścicieli wyodrębnionych w nim lokali mieszkalnych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 797/08). Podkreślić przy tym należy, że do zmiany sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego będącego współwłasnością skarżącego nie jest wymagana zgoda właścicieli pozostałych lokali mieszkalnych (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 975/99). W ocenie Sądu rozprowadzenie instalacji wodno-kanalizacyjnej wewnątrz lokalu, polegające na korzystaniu z istniejących wspólnych rur kanalizacyjnych, zgodnie z ich przeznaczeniem, po podłączeniu odpowiednich urządzeń nie stanowi czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 22 ust. 3 u.w.l. Czynnością taką jest natomiast zmiana przeznaczenia części nieruchomości wspólnej (art. 22 ust. 3 pkt 4 u.w.l.), lokal zaś, którego niniejsze postępowanie dotyczy nie stanowi takiej części. W tym miejscu zasadne jest odwołanie się do wyroku z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt IV CSK 393/2007, w którym to Sąd Najwyższy wyraźnie rozgraniczył uprawnienia wspólnoty mieszkańców w przypadkach, w których konieczne jest dokonanie prac budowlanych ingerujących w część wspólną nieruchomości celem zmiany sposobu użytkowania lokalu oraz odnośnie samej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego. Wówczas Sąd stwierdził, z czym w pełni zgadza się Skład orzekający, iż właściciele nie mogą zakazać uchwałą zmiany sposobu użytkowania lokalu należącego do członka wspólnoty. Uwzględniając powyższe uwagi i stan faktyczny niniejszej sprawy należy uznać, że stanowisko organów obu instancji co do konieczności legitymowania się przez inwestora oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania działkami o nr [...] i [...], na których jest zlokalizowany budynek wielorodzinny, jest bezzasadne. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uznając za wadliwą zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 § 1 p.p.s.a, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Jednocześnie w ocenie Sądu, spełnione zostały przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzje o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, wobec uzupełnienia przez skarżącego zgłoszenia, stało się bezprzedmiotowe. W tej sytuacji organ administracji zobligowany byłby do umorzenia postępowania. Mając na uwadze powyższe oraz zasadę ekonomii procesowej, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., Sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego w całości - orzekł w tym zakresie jak w pkt 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 p.p.s.a. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl. ----------------------- 8