II SA/Gl 100/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2006 r. sprawy ze skargi B. K.-M. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę. Skarżąca B. K. –M. w oparciu o przepis art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 25 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. z 1991 nr 30, poz. 12) wniosła o zwrot wywłaszczonej działki o pow. [...] m ², położonej w C. przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w C. orzekł w pkt I o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości tj. działek nr [...] o powierzchni [...] m² i nr [...] o pow. [...] m ²; w pozostałych pkt II – V określił wysokość i terminy spłat należności związanych z orzeczonym zwrotem. W wyniku rozpoznania odwołania wnioskodawczyni Wojewoda C. decyzją z dnia [...] r. zreformował powyższą decyzję w ten sposób, że uchylił jej pkt I i orzekł o zwrocie działek nr nr [...] i [...] oraz odmówił zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości. Wyrokiem z dnia 23 września 1996 r. sygn. akt SA/Ka 864/96 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w/w decyzję ostateczną jedynie w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej przed wywłaszczeniem jako działka [...], a wchodzącej w skład działki [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd nakazał przede wszystkim ustalenie czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu art. 69 ust 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W następstwie tego wyroku Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] r. umorzył w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm.). postępowanie odwoławcze w przedmiocie odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości o pow. [...] m² jako bezprzedmiotowe. Decyzję tą uchylił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2001 r. Sygn. akt II SA/Ka 674/99, wydanym po rozpoznaniu skargi B. K.-M. Sąd uznał, że decyzja ta zapadła z obrazą art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Umarzając bowiem postępowanie odwoławcze Wojewoda nie wykazał jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. Jednocześnie z uwagi na zmianę stanu prawnego, a to wejście w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst pierwotny Dz. U. nr 115, poz. 741) Sąd stwierdził, że w sprawie znajdzie zastosowanie przepis art. 229 w związku z treścią art. 233 tej ustawy. Zgodnie zaś z tym przepisem roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Kolejną decyzją wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. i art. 140 k.p.a. w związku z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami Wojewoda Ś. umorzył postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe. Również i ta decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r. sygn. akt 1582/03. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wystąpiły przesłanki skutkujące koniecznością zastosowania art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd uchylił jednak zaskarżoną decyzję wskazując, że obowiązkiem organu odwoławczego było merytoryczne rozstrzygnięcie odwołania w sentencji decyzji, tymczasem dokonane to zostało jedynie w uzasadnieniu decyzji. Następną decyzją Wojewody Ś. z dnia [...] r. o nr [...] odmówiono B.K.-M. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni [...] m² stanowiącej przed wywłaszczeniem część działki [...], która weszła następnie w skład działki [...]. W podstawie prawnej powołano przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 229 i 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W wyniku uwzględnienia skargi B.K.-M. w dniu 19 sierpnia 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem o sygn. akt II S.A./Ka 2360/03 stwierdził nieważność powyższej decyzji. W motywach uzasadnienia Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Ś. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzy postępowanie odwoławcze w związku z tym, że sprawa zwrotu pozostałej części nieruchomości o pow. [...] m², nie została rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji. Dlatego też nie może zostać merytorycznie rozpoznana w drugiej instancji. Orzeczenie bowiem Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...]r. należy potraktować jako decyzję tylko w części rozstrzygającą sprawę co do istoty (art. 104 § 2 k.p.a.). Sąd zauważył także, że skarżąca może skutecznie domagać się od organu pierwszej instancji (aktualnie Prezydenta Miasta C.) wydania decyzji rozstrzygającej pozostałą część złożonego przez nią w [...] r. wniosku. Winna mieć jednak na uwadze brzmienie wskazanych przez Sąd aktualnie obowiązujących przepisów prawa regulujących kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Wojewoda Ś. zaskarżoną obecnie do Sądu decyzją z dnia [...]r. o nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, umorzył ponownie postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołując się na art. 153 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wskazał związanie organu zaleceniami Sądu zawartymi w wyroku z dnia 19 sierpnia 2005r. Z takim rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodziła się skarżąca, która w [...]r. wniosła skargę do Sądu kwestionując prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Ponownie podniosła argumenty zawarte w dotychczasowych pismach procesowych. Nadto domagała się wydania decyzji merytorycznej w zakresie zwrotu pozostałej części nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwany dalej ppsa) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zatem oddziaływanie orzeczenia sądu administracyjnego w ponownym postępowaniu w sprawie przed organami administracji publicznej ma pierwszorzędne znaczenie w odniesieniu do orzeczeń kasatoryjnych tego sądu, w rezultacie których ma nastąpić ponowne rozpatrzenie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w zakresie wynikającym z dokonanego obalenia zaskarżonego aktu lub czynności i ewentualnie innych aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy (w związku z postanowieniami art. 135). Oddziaływanie wyroku sądu administracyjnego na ponowne postępowanie administracyjne jednak nie oznacza, że nabiera ono szczególnego charakteru. Rozstrzygając sprawę w ponownym postępowaniu organ administracyjny dysponuje takimi samymi możliwościami w zakresie rozstrzygnięcia, jakimi dysponował w pierwotnym postępowaniu, z ograniczeniami wynikającymi z zasady związania oceną prawną sądu. W dniu 19 sierpnia 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem o sygn. akt II SA/Ka 2360/03 stwierdził nieważność decyzji Wojewody Ś. z dnia [...]r. o nr [...] w sprawie odmowy B. K.- M. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni [...] m². Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany jest umorzyć postępowanie odwoławcze w związku z tym, że sprawa zwrotu pozostałej części nieruchomości o pow. [...] m², nie została rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji. Dlatego też merytoryczne rozpatrzenie sprawy ewentualnego zwrotu pozostałej części wnioskowanej nieruchomości przez Wojewodę Ś. będzie możliwe dopiero po uprzednim jej załatwieniu przez organ I instancji tj. Prezydenta Miasta C. Podkreślić bowiem należy, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] r. miała charakter decyzji częściowej, rozstrzygała bowiem sprawę co do istoty jedynie w kwestii działek nr [...] o powierzchni [...] m² i nr [...] o pow. [...] m ². Natomiast zupełnie nie zawierała żadnego orzeczenia w zakresie pozostałych [...] m², które również objęte były wnioskiem skarżącej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości o łącznej pow. [...] m ², położonej w C. przy ul. [...]. Zatem koniecznym jest uprzednie rozpatrzenie sprawy zwrotu powyższej nieruchomości przez organ I instancji i wydania przez niego decyzji rozstrzygającej z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących przepisów prawa regulujących kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Dopiero od wydanej w I instancji decyzji skarżąca będzie mogła odwołać się i żądać od Wojewody Ś. merytorycznego rozpatrzenia sprawy w trybie odwoławczym. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 kpa, niedopuszczalne jest merytoryczne orzekanie przez organ II instancji jeżeli sprawa nie była uprzednio przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Reasumując powyższe rozważanie należało stwierdzić prawidłowość wydanego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia – decyzji z dnia [...]r. o nr [...] umarzającej postępowanie odwoławcze. Natomiast zarzuty co do możliwości zwrotu podnoszone przez skarżąca będą przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta C., który jest zobowiązany rozpatrzeć sprawę co do istoty w zakresie pozostałych [...] m². Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić.