II SA/Gl 100/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie oceny stanu technicznego obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 200 złotych (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W wyniku pisma J. W. z dnia [...] r., skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. informującego o sytuacji zagrażającej życiu w3 bloku przy ulicy [...] w Z., zawiadomieniem z dnia [...] r. organ powiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego przewodów kominowych (wentylacyjnych i spalinowych) w wymienionym powyżej budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Po przeprowadzeniu wymaganego postępowania administracyjnego, przedstawieniu przez "A" licznych protokołów z przeglądów technicznych ciągów kominowych, dymowych i spalinowych, okresowej kontroli stanu technicznego instalacji i aparatów gazowych czy stanu technicznego tego budynku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją nr [...] z dnia [...] r., działając na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego przewodów kominowych (wentylacyjnych i spalinowych) w budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ulicy [...] 1 w Z.. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż zarządca budynku przedstawił dokumentację, z której wynika, że budynek poddawany był okresowym kontrolom stanu technicznego zgodnie z zakresem i terminami określonymi w art. 62 ustawy Prawo budowlane. Kontrole te nie wykazały nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego przewodów wentylacyjnych i spalinowych w budynku. Podkreślono, że właścicielka lokalu nr 6 notorycznie zatyka i zakleja wszystkie kratki wentylacyjne w swoim mieszkaniu oraz wlot przykanalika spalinowego, a dodatkowo odmawia udostępnienia lokalu celem przeprowadzenia kontroli przewodów kominowych oraz szczelności instalacji gazowej. W ocenie organu, zgromadzony materiał wskazuje, że zarządca, w procesie utrzymania tego budynku, nie dopuszcza do nadmiernego pogorszenia jego stanu technicznego i podejmuje niezbędne czynności mające na celu dodatkowo usprawnić wydajność instalacji kominowej w budynku, zgodnie z zaleceniami mistrza kominiarskiego. Dalsze prowadzenie postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego tych przewodów należy uznać za bezprzedmiotowe. Organ stwierdził, że instalacja kominowa w budynku funkcjonuje prawidłowo, co oznacza, ze każdy użytkownik lokalu ma zapewnione odpowiednie warunki do zapewnienia w swoim mieszkaniu prawidłowej wentylacji i prawidłowego odprowadzania spalin z gazowych przepływowych ogrzewaczy wody. Tym samym nie zachodzą przesłanki do wydania którejkolwiek decyzji wymienionej w art. 66 Prawa budowlanego. Nadto organ podkreślił, że wymieniony przepis odnosi się do obiektu jako całości, zatem generalnie nakazy w nim określone mogą dotyczyć usunięcia nieprawidłowości samego obiektu, odnosząc się do utrzymania w należytym stanie całego budynku. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego niniejsze postępowanie należało umorzyć.. Decyzja ta została zaskarżona w drodze odwołania przez J.W.. Jako właścicielka jednego z lokali położnych w budynku przy ulicy [...] w Z., zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprzyznanie jej statusu strony prowadzonego postępowania oraz naruszenie art. 66 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie. Nadto zarzuciła naruszenie art. 107, art. 6, art. 8, art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na brak rzetelnego uzasadnienia wydanej decyzji, wydanie jej sprzecznie z przepisami prawa bez rzetelnego przeprowadzenia wnikliwego postępowania i bez podjęcia wszystkich kroków do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko wskazała, że został naruszony jej własny indywidualny interes prawny, stąd powinna być uznana za stronę postępowania. Podkreśliła, iż organ przeszedł do porządku dziennego wobec faktu, iż zaginęła dokumentacja techniczna przedmiotowego budynku, pomimo, iż myśl art. 60 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca budynku winien ją przechowywać przez okres istnienia budynku. Skoro, jak twierdzi zarządca dokumentacja ta zaginęła, to zgodnie z art. 29 ust. 1c ustawy o własności lokali zarząd jest obowiązany do podjęcia czynności zamierzających do opracowania lub aktualizacji dokumentacji technicznej budynku i rozliczenia kosztów związanych z opracowaniem lub aktualizacją dokumentacji. Dalej odwołująca stwierdziła, że początkowo budynek funkcjonował prawidłowo. Problemy zaczęły się kilka lat temu. Art. 66 Prawa budowlanego służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku, a z taką sytuację mamy do czynienie w niniejszej sprawie. Jednak organ nie przeprowadził postępowania w sposób wyczerpujący i wszechstronny. Poprzestał na zebraniu oświadczeń i protokołów przeprowadzonych przeglądów technicznych. Samodzielnie nie przeprowadził oględzin budynku. Okoliczności faktyczne sprawy ustalone zostały na podstawie niekiedy wykluczających się oświadczeń i wyników kontroli odpowiednich służb kominiarskich. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu stwierdził, iż postępowanie odwoławcze rozpoczyna się od badania przez organ dopuszczalności odwołania i zachowania terminu do jego złożenia. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami podmiotowymi oraz przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe - to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, czyli zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego - podmiot posiadający interes prawny. Organ zauważył, że skarżące nie jest właścicielką obiektu przy ulicy [...] w Z., a jedynie posiada prawo własności do lokalu nr 6 w tym obiekcie. Zgodnie z przepisami rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane obowiązki w nim wymienione ciążą na właścicielu lub zarządcy i obiektu budowlanego. Wyodrębniony lokal mieszkalny w budynku wielorodzinnym nie jest obiektem budowlanym i dlatego na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego organ nie może nałożyć obowiązków w nim wymienionych na właściciela tego lokalu. W tym zakresie organ odwołał się do wyroku tut. Sądu, w którym wyrażony został pogląd, że prawo budowlane z 1994 r. nie reguluje w czytelny sposób przesłanek ustalenia adresata decyzji opartej na art. 66 tego prawa, gdy chodzi o wybór między właścicielem obiektu budowlanego i jego zarządcą (sygn. akt II SA/Gl 656/05). Z kolei zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 8/09 - żaden właściciel wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nie ma indywidualnego tytułu prawnego do komina czy kanału kominowego, a sam fakt korzystania z takiego kanału czy komina nie przesądza o jego przynależności do danego lokalu. W ocenie organu odwoławczego nie ma znaczenia, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie "na wniosek" skarżącej. Postępowanie w zakresie spraw nadzoru budowlanego oparte jest przede wszystkim na zasadzie oficjalności, a zatem organy nadzoru działają z urzędu. Stąd też w sprawach dotyczących badania legalności budowy czy użytkowania obiektów budowlanych postępowanie może być wszczęte jedynie z urzędu, a pisma doń kierowane stanowią jedynie postulaty, a nie mają mocy żądania, o których mowa w art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Reasumując organ nie dopatrzył się oprócz posiadanego interesu faktycznego, interesu prawnego skarżącej w przedmiotowej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 i art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez umorzenie postępowania odwoławczego, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że J. W. ma interes prawny w sprawie stanu technicznego przewodu kominowego; - art. 66 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie; - art. 107, art. 6, art. 8, art. 7, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej i rzetelnego uzasadnienia, bez wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności z uwagi na pominięcie wnioskowych przez stronę dowodów i stąd niewyjaśnienie wpływu stanu technicznego wentylacji na lokal mieszkalny skarżącej a także wobec braku wszechstronnej oceny zgormadzonych w sprawie dowodów oraz naruszenia obowiązku praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia sprawy. W uzasadnieniu strona wskazała, za orzecznictwem sądów administracyjnych, że nie we wszystkich sytuacjach dotyczących spraw mieszkaniowych działa wyłącznie wspólnota, a w szczególności jej zarząd. Jeśli członek Wspólnoty wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także Wspólnota. Ocenie powinno polegać czy właściciel wyodrębnionej nieruchomości lokalowej sąsiadującej w pionie w przewodami wentylacyjnymi był w stanie wykazać, iż doszło do negatywnego odziaływania na jego nieruchomość. W niniejszej sprawie organy pierwszej i drugiej instancji ograniczyły się do wystąpienia do Spółdzielni o przesłanie dokumentacji, nie dając jej nawet szansy na wykazanie, iż skarżąca posiada interes prawny w sprawie. Nikt z pracowników organu nie sprawdził wentylacji, która ma wpływ na komfort życia w mieszkaniu. Powołując się na orzecznictwo skarżąca wskazała, że członek wspólnoty może być stroną takiego postępowania, o ile wykaże swój indywidualny interes prawny. Podkreśliła, że stan wentylacji ma wpływ na jej prawa i obowiązki. Art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego stanowi, iż obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować zapewniając poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Hałas oraz emitowane zanieczyszczenia mogą bowiem przenikać na teren sąsiednich nieruchomości i utrudniać korzystanie z nich zgodnie ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem. Dalej powtórzyła argumentację zaprezentowaną już w odwołaniu, podkreślając, iż obowiązkiem organu jest przeprowadzenie postępowania i samodzielna ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Tymczasem organ nie przeprowadził nawet oględzin budynku, a w szczególności oględzin instalacji kominowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całej rozciągłości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 15 czerwca 2016 r. skarżąca podtrzymała skargę i zawarte w niej argumenty, wnosząc o wydanie sprawiedliwego wyroku. Pełnomocnik uczestniczki postępowania "A" wniósł o oddalenie skargi. podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] r. Przychylił się do stanowiska wyrażonego w uzasadnianiach decyzji organów obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu była wyłącznie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r., którą Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego, z uwagi na brak po stronie odwołującej się przymiotu strony postępowania. Oznacza to, że decyzja organu pierwszej instancji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. umarzająca postępowanie w sprawie odpowiedniego stanu technicznego przewodów kominowych (wentylacyjnych i spalinowych) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym przy ulicy [...] w Z. znalazła się poza granicą tej kontroli, a Sąd nie odniósł się do zarzutów natury merytorycznej. Dokonując zaś kontroli wskazanej powyżej decyzji Sąd stwierdził, iż decyzja ta nie jest zgodna z prawem. Z mocy art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego prawo wniesienia odwołania przysługuje stronie. Aby zatem mogło zostać skutecznie wszczęte postępowanie odwoławcze, a zwłaszcza, aby postępowanie to mogło zostać zakończone wydaniem orzeczenia merytorycznego, w postępowaniu tym musi zostać wykazane, iż podmiot, który wniósł środek zaskarżenia, posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 tego Kodeksu, czyli osoby, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło postępowanie przed organem pierwszej instancji i wydana w nim decyzja. W związku z tym należy przyjąć, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu wymienionego powyżej art. 28. Stosownie do powyższej regulacji stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stąd też organ odwoławczy zobligowany jest do zbadania przymiotu strony jako podmiotu wnoszącego odwołanie i to niezależnie od faktu, czy wnoszący odwołanie brał udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Przymiot strony nie wynika bowiem z faktu doręczenia decyzji, lecz z konkretnego przepisu prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu poddana została decyzja, której podstawę materialnoprawną stanowił art. 66 ustawy Prawo budowlane. Oceniając kwestię legitymacji do wystąpienia w postępowaniu administracyjnym uprawnionych podmiotów podkreślić trzeba, że działania spółdzielni mieszkaniowej, reprezentowanej w okolicznościach niniejszej sprawy przez zarząd dotyczą co do zasady nieruchomości wspólnej, określonej przez art. 3 ust.2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Każdy właściciel lokalu stanowiącego odrębną własność, może jednak mieć swój własny indywidualny interes prawny, podlegający ochronie w oparciu o przepisy prawa cywilnego, jak i na podstawie materialnoprawnych regulacji z zakresu prawa administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 729/09). Nie można, jak czyni to organ odwoławczy, wywodzić generalnego wniosku, iż we wszystkich sytuacjach i za wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej działa wspólnota czy jej zarząd. Nie można także automatycznie utożsamiać interesu prawnego spółdzielni mieszkaniowej z interesem poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych. Problemem w niniejszej sprawie nie jest bowiem adresat decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 66 Prawa budowlanego. Przy tak postawionym problemie należy podzielić stanowisko, organu, że adresatem nakazów związanych z usunięciem stwierdzonych nieprawidłowości w obiekcie budowlanym przewidzianych w art. 66 Prawa budowlanego może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu. Zgodzić się też trzeba, ze kominy i przewody wentylacyjne należą do części wspólnej budynku i żaden właściciel wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nie ma indywidualnego tytułu prawnego do komina czy kanału kominowego. Jednak w niniejszej sprawie nie chodzi o kierowanie obowiązków wynikających z art. 66 ustawy Prawo budowlane do innego podmiotu, ale o uznanie stroną takiego postępowania także inne podmioty, a mianowicie właścicielkę wyodrębnionego lokalu mieszkalnego. Właściciel takiego lokalu może wykazać swój własny, indywidualny interes prawny i wówczas nie ma przeszkód by mógł on wystąpić jako strona zainteresowana w takim postępowaniu. Zły stan przewodów kominowych, złe funkcjonowanie wentylacji grawitacyjnej, spalinowej w przedmiotowym budynku może stwarzać bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia lokatorów. Niewątpliwe, jak wskazała skarżąca, może wpływać także na komfort życia w danym lokalu. Dlatego też prawidłowe funkcjonowanie i odpowiedni stan techniczny przewodów kominowych (wentylacyjnych i spalinowych) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym przy ulicy [...] w Z. jest istotny także z punktu widzenie pojedynczego właściciela odrębnego lokalu mieszkalnego, który niewątpliwie może być bezpośrednio zainteresowany ich dobrym stanem technicznym i prawidłowym działaniem. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stanął na stanowisku, bardzo kategorycznym i nie popartym wyczerpującym i przekonującym uzasadnieniem, że strona skarżąca, będąca właścicielką odrębnego lokalu mieszkalnego w budynku położnym przy ulicy [...] w Z. nie posiada indywidualnego interesu prawnego by być stroną przedmiotowego postępowania. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja zapadła bez dostatecznego wyjaśnienia w tym zakresie. W orzecznictwie jak wskazano powyżej dopuszcza się udział właścicieli poszczególnych wyodrębnionych lokali mieszkaniowej jako strony postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy wykażą swój indywidualny interes prawny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 729/09). W niniejszej sprawie organ odwoławczy bez wnikliwej analizy i dokładnego wyjaśnienia tej kwestii, wydał kwestionowane rozstrzygnięcie, przyjmując niczym nie poparte stanowisko w zakresie braku przymiotu strony u skarżącej. Przedstawiona powyższej argumentacja przemawia za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tjedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.