II SA/Gl 1000/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi W.M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia wyłączenia z użytkowania obiektu budowlanego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r. o nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. ( dalej: PINB ) nałożył na W. M. grzywnę w wysokości 2000zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w M., umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz zakazie jego użytkowania, nadto wykonania doraźnych zabezpieczeń otworów drzwiowych i okiennych przed dostępem osób trzecich. Pismem z dnia 23 marca 2015r. W. M. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej: [...]WINB ) o umorzenie grzywny nałożonej postanowieniem z dnia [...] r. wskazując jednocześnie, że ze względu na zły stan zdrowia oraz brak środków finansowych nie jest w stanie uiścić wymierzonej grzywny. Wyjaśnił również, że zły stan techniczny budynku wynika z faktu dewastacji przez zamieszkujące w tym budynku osoby, które nie chcą go opuścić. Wezwaniem z dnia 3 kwietnia 2015r. [...]WINB zwrócił się do W. M. o sprecyzowanie czy pismo z dnia 23 marca 2015r. stanowi zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania określonych w nim robót, czy też jest wnioskiem o umorzenie postępowania. Pismem z dnia 8 kwietnia 2015r. A. M. poinformowała [...]WINB, że jej mąż W. M. przebywa w szpitalu rehabilitacyjnym w U. po przebytym zawale serca i dopiero po opuszczeniu szpitala będzie mógł zająć się tą sprawą. Pismem z dnia 15 kwietnia 2015r. W. M. zwrócił się do [...]WINB o umorzenie grzywny nałożonej postanowieniem z dnia [...] r. wskazując jednocześnie powody niewykonania nałożonych przez PINB obowiązków. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] PINB w M. odmówił umorzenia grzywny. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że rozpoznał wniosek W. M. z dnia 15 kwietnia 2015r. jednakże nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia, bowiem sytuacja materialna i stan zdrowia zobowiązanego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia grzywny. Pismem z dnia 1 maja 2015r. zatytułowanym: " Zażalenia do postanowienia nr [...]" W. M. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie grzywny, wskazując jednocześnie, że w między czasie wykonał nałożone na niego obowiązki. W dniu 14 maja 2015r. PINB w M. przeprowadził kontrolę wykonania obowiązków w trakcie której stwierdził, że istnieje możliwość dostępu do obiektu poprzez niezabezpieczone otwory drzwiowe i okienne. Następnie postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] organ powiatowy kolejny raz odmówił umorzenia nałożonej grzywny. Pismem z dnia 31 maja 2015r. W. M. wniósł zażalenie na postanowienie wskazując numer [...] i prosząc o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie grzywny. Jednocześnie stwierdził, że w jego obecności mieszkające w budynku osoby opuściły teren posesji a nadto osobiście zabezpieczył drzwi kłódką, a otwory okienne płytami OSB. Stwierdził również, że nie jest w stanie w sposób ciągły pilnować posesji i zabezpieczeń budynku. W dniu 16 czerwca 2015r. PINB w M. przeprowadził kolejną kontrolę w toku której ustalił, że stan realizacji nałożonych obowiązków nie uległ zmianie i jest taki sam jak w toku wcześniejszej kontroli. Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., działając na podstawie art. 125 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jedn. Dz. U. z 2014r. poz. 1619 z późn. zm. dale: U.p.e.a.) odmówił W. M. umorzenia grzywny, nałożonej postanowieniem PINB w M. nr [...] z [...] r. Wskazując, że grzywna została nałożona z uwagi na niewykonanie obowiązku określonego w decyzji PINB w M. nr [...] z [...] r., znak: [...], nakazującej W. M. wyłączenie z użytkowania budynku zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w M., umieszczenie na tym budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania, wykonanie doraźnych zabezpieczeń otworów drzwiowych i okiennych, zapobiegających dostępowi osób trzecich do obiektu, czego zobowiązany nie wykonał. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł W. M. w dniu 21 lipca 2015r. podnosząc, że wykonał nałożone obowiązki, jednakże płyty zabezpieczające drzwi i okna zostały zerwane przez osoby przebywające w budynku. Następnie pismem z dnia 10 sierpnia 2015r. uzupełnił wniesione zażalenia podnosząc, że nie jest w stanie sprostać kolejnym nakładom finansowym z uwagi na zły stan zdrowia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] na podstawie art.138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm. dalej: k.p.a.) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 125 § 1 U.p.e.a. nałożona a nieuiszczona grzywna w celu przymuszenia ulega umorzeniu w sytuacji, w której obowiązek ciążący na zobowiązanym został wykonany. Jednocześnie organ stwierdził, że obowiązek nałożony decyzją PINB z [...] r. nie został wykonany w całości wobec tego zasadnie PINB odmówił umorzenia nałożonej grzywny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł W. M. podnosząc, ze nie zgadza się z postanowieniem [...]WINB. Zdaniem skarżącego budynek został wyłączony z użytkowania poprzez odłączenie mediów a zabezpieczenia drzwi i okien zostały zerwane przez osoby przebywające w tym budynku. Ponownie wskazał na trudną sytuację życiową w której się znalazł oraz wynikający z niej brak środków finansowych na skuteczną realizację nałożonych obowiązków. W ocenie skarżącego nałożona grzywna miała na celu wymusić na nim sprzedaż przedmiotowego budynku. W odpowiedzi na skargę [...]WINB w całości podtrzymał stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna , chociaż nie z powodów wskazanych w jej treści. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz.270 z późn. zm. dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawowe znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia miało ustalenie w jaki sposób i kiedy doszło do wszczęcia postępowania zażaleniowego przed organem II instancji, tzn. które z pism złożonych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego organ uznał zasadnie za zażalenie, a które błędnie potraktował jako kolejny wniosek o umorzenie grzywny. Wskazać przy tym należy, że zażalenie jest zwyczajnym, samodzielnym i formalnym środkiem prawnym. Środek ten przysługuje tylko na niektóre postanowienia. Artykuł 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia ( tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm. dalej: k.p.a.) stanowi, że "na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi". Oznacza to, iż zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie. Zażalenie, jako środek zaskarżenia przenosi na organ wyższego stopnia kompetencje do rozstrzygnięcia tylko tej kwestii, której dotyczy rozstrzygnięcie w zaskarżonym postanowieniu. Nie daje natomiast podstaw do przejęcia rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, stanowiącej przedmiot toczącego się postępowania ( por. postanowienie NSA z dnia 15 maja 2009r. sygn. akt I OW 24/09, LEX nr 574128). Wniesienie zażalenia uruchamia swoisty, odrębny tok instancji, tok sensu largo, nazywany zażaleniowym, w zasadzie - ze względu na treść art. 144 k.p.a. - identyczny od strony procesowej z tokiem odwoławczym (J. Zimmermann, Glosa do wyroków NSA: z dnia 28 listopada 1991r., SA/Wr 1097/91 oraz z dnia 2 czerwca 1993r., SA/Wr 1744/92, OSP 1995, z. 1, s. 43; R. Sawuła, Glosa do postanowienia NSA z dnia 2 czerwca 1992r., SA/Lu 235/92, OSP 1994, z. 3, s. 126). Załatwienie zażalenia przez organ zażaleniowy następuje dopiero wówczas, gdy zażalenia wnoszonego za pośrednictwem organu I instancji, ten ostatni zgodnie z żądaniami skarżącego nie uwzględnił w całości. W konstrukcji prawnej zażalenia cecha względnej dewolutywności stanowi jeden z jego podstawowych elementów (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 578). Mając na uwadze treść art. 144 k.p.a. zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, wskazać należy, że zażalenie zgodnie z przepisem art. 129 § 1 k.p.a. wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał skarżone postanowienie, przy czym przepis art. 141 § 2 k.p.a. stanowi, że zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Odpowiednio zaś stosując przepis art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, obowiązany jest przesłać zażalenie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał zażalenie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowego postanowienia w ramach autokontroli (art. 132 k.p.a.), przy czym właściwym do rozpatrzenia zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2 k.p.a.). Nie ulega wątpliwości, że pismo skarżącego z dnia 21 lipca 2015r. uzupełnione w dniu 10 sierpnia 2015r. stanowiło zażalenia na postanowienie PINB z dnia [...] r. i prawidłowo zostało przekazane do rozpoznania organowi wyższej instancji. Tym niemniej nie sposób nie zauważyć, że postanowienie PINB z dnia [...] r. zostało wydane w wyniku bezpodstawnego przyjęcia przez organ I instancji, że pismo skarżącego z dnia 31 maja 2015r. wniesione w otwartym terminie do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB z dnia [...] r. stanowi kolejny wniosek o umorzenie orzeczonej wobec skarżącego grzywny. Nie zmienia tego faktu również okoliczność, że skarżący w treści tego pisma błędnie oznaczył numer zaskarżonego postanowienia. To bowiem treść żądania strony (zażalenia) jest warunkiem koniecznym do prowadzenia postępowania zażaleniowego. Zażalenie jest bowiem środkiem zaskarżenia uruchamiającym tok postępowania zażaleniowego - które może być wszczęte tylko na żądanie, nigdy zaś z urzędu (art. 127 i n. k.p.a.). Organ nie może zatem z urzędu - bez udziału skarżącego - uzupełniać, czy wyjaśniać treści zgłoszonego, niejednoznacznego żądania, ma natomiast obowiązek ustalić rzeczywistą wolę wnioskodawcy i w tym zakresie winien skorzystać z trybu określonego w przepisach k.p.a., a mianowicie ustalić w sposób bezsporny treść zgłoszonego żądania zwracając się do samej strony w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a. Oczywiście, obowiązek tego rodzaju będzie spoczywał tylko na organie odwoławczym, ponieważ zgodnie z art. 133 k.p.a. organ I instancji nie jest uprawniony do badania ani dopuszczalności zażalenia ani zachowania ustawowego terminu do wniesienia zażalenia i w przypadku wątpliwości, co do treści pisma ma i tak obowiązek przekazać je wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał zażalenie wraz z aktami sprawy, jeżeli w tym terminie nie wydał nowego postanowienia w myśl art. 132. Nadto, ustawodawca w treści przepisu art. 134 k.p.a. wyraźnie wskazał organ odwoławczy, jako organ wyłącznie właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania (por. Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2006, str. 583 i str. 595). Wskazać należy również, że termin określony w art. 133 k.p.a. jest terminem zawitym. Jedyną czynnością, jaką organ I instancji może podjąć po upływie tego terminu, jest czynność materialno - techniczna przekazania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu ( por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2010r. sygn. akt II OSK 1999/10, LEX nr 1138033). Poza tym obowiązek ten ciążyć będzie na organie odwoławczym tylko wówczas, jeżeli z treści pisma nie będzie wynikało, że strona nie jest niezadowolona z wydanej decyzji i domaga się podjęcia stosownych działań w ramach postępowania administracyjnego. Trzeba bowiem zauważyć, że stosując odpowiednio art. 127 k.p.a. zażalenie nie wymaga szczególnej formy ani szczególnego uzasadnienia i wystarczy, że strona wyrazi niezadowolenie z wydanego postanowienia. Natomiast stosownie do art. 63 § 2 k.p.a., podanie wnoszone do organu administracji publicznej powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom określonym w przepisach szczególnych. Należy przy tym zaznaczyć, że w przypadku nieprecyzyjnego sformułowania żądania, czyli niespełnienia przez wnoszone pismo minimalnych wymagań formalnych mogą one być uzupełnione przez skarżącego na wezwanie organu, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. W myśl tego ostatniego przepisu, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z akt administracyjnych nie wynika, aby organ dopełnił tego obowiązku. W aktach tych znajduje się bowiem pismo z dnia 31 maja 2015r. zatytułowane przez skarżącego zażalenie. Jak wynika z daty wniesienia tego pisma ( 1 czerwiec 2015r.), zostało ono złożone w terminie otwartym do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. nr [...]. Wprawdzie skarżący wskazał, że jest to zażalenia na postanowienie nr [...], czyli z dnia [...] r., to jednak w tej sytuacji przyjęcie, że pismo to stanowi nowy wniosek o umorzenie nałożonej grzywny powinno budzić uzasadnione wątpliwości. Organ winien zatem, co najmniej, wezwać skarżącego do sprecyzowania, czy pismo to należy traktować jako zażalenia na postanowienie z dnia [...] r. czy postanowienie z dnia [...] r., a następnie gdy nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia, przekazać zażalenie do organu odwoławczego celem rozpoznania. Organ I instancji jak już wyżej wskazano nie jest uprawniony do badania ani dopuszczalności zażalenia ani zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Natomiast organ odwoławczy po przekazaniu sprawy przez PINB nie tylko nie wyjaśnił tych wątpliwości, ale również nie zwrócił uwagę na fakt, że w ramach jednego wniosku skarżącego o umorzenie grzywny zapadły kolejno trzy rozstrzygnięcia organu I instancji z dnia [...] r. z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r., w sytuacji gdy dwukrotnie organ powiatowy potraktował wniesione w terminie zażalenia jako nowy wniosek o przeprowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie umorzenia nałożonej na skarżącego grzywny, nie dokonując w tym zakresie żadnych ustaleń. Zdaniem Sądu w tym przypadku organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. nakładającego na organy administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa), a także art. 9 k.p.a. ustanawiającego zasadę informowania stron, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków a także czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W przypadku pism z dnia 4 maja 2015r. oraz z dnia 31 maja 2015r., organ odstąpił od wyjaśnienia ich charakteru prawnego z udziałem strony. Oznacza to, że w postępowaniu prowadzonym w drugiej instancji [...]WINB nie wyjaśnił podstawowej kwestii dla rozstrzygnięcia sprawy na tym etapie postępowania. Organ nie ustalił mianowicie, które z pism skarżącego złożonych w toku postępowania przed organem I instancji jest środkiem zaskarżenia oraz nie pouczył strony ani o przysługujących jej w tym zakresie uprawnieniach, ani o skutkach prawnych łączących się np. z uznaniem któregoś z tych pism za wniesione z uchybieniem terminu. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, organ II instancji dopuścił się w sprawie naruszenia przepisu art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 i 9 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obowiązane będą do wyjaśnienia z udziałem skarżącego charakteru prawnego wniesionych przez niego pism w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a. w sposób uwzględniający wyżej opisane zasady postępowania administracyjnego. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie PINB w M. z dnia [...] r. nr [...]. Wobec braku wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania Sąd nie orzekł w tym zakresie.